Rapport du Conseil Economique et Social sur les obligations alimentaires

Article juridique

Le CES (Conseil Economique et Social) a publié au JO (journal officiel) du 21 mai 2008 un rapport interessant sur les obligations alimentaires, dans lequel il propose notamment d'instaurer des barèmes indicatifs pour le montant des pensions alimentaires.

J'ai repris ci-dessous intégralement les textes de la notice et de la note de présentation, le rapport étant téléchargeable en bas de page.

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Note de saisine

L'OBLIGATION ALIMENTAIRE

(Décision du Bureau du 10 avril 2007 N071510)

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L'obligation alimentaire impose entre ascendants et descendants en ligne directe, entre époux et entre alliés en ligne directe de se venir en aide mutuellement lorsqu'ils se trouvent dans un état de besoin sur un plan matériel et/ou moral.

C'est une notion juridique complexe qui trouve son origine dans le code civil et qui se caractérise par sa réciprocité et son application intrafamiliale. Elle est le témoin d'un principe souvent oublié : les relations familiales sont aussi des relations légales même si elles ne sont pas toutes régies par les mêmes articles du code civil.

Compte tenu de l'évolution de la société, la notion d'obligation alimentaire pose un certain nombre de difficultés tant sur le plan des principes que sur un plan pratique. Au plan des principes, l'obligation alimentaire pose la question de son adaptation aux nouvelles structures familiales (familles recomposées), de son impact sur le financement de la prise en charge des personnes âgées et handicapées ainsi que de son articulation avec les prestations d'aides sociales.

Au plan de sa mise en oeuvre , l'obligation alimentaire s'inscrit dans la judiciarisation croissante des rapports entre les personnes, dans les disparités territoriales créées par la décentralisation de l'aide sociale ainsi que dans l'équilibre délicat à trouver entre solidarités familiales et solidarités collectives.

Par ailleurs, il faut noter que le médiateur de la République a soulevé ces problèmes dans son dernier rapport et que les media se font régulièrement l'écho de faits divers dans lesquels les enfants intentent un procès contre leurs parents afin d'exiger d'eux qu'ils financent leurs études et subviennent à leurs besoins.

Le Conseil économique et social estime qu'il est opportun de faire une synthèse des difficultés posées par la législation actuelle et de se pencher sur son éventuel réexamen, notamment à la lumière des exemples européens et de la jurisprudence des cours de justice européennes.

Le bureau, au cours de sa réunion du 10 avril 2007, a confié ce projet de rapport et d'avis à la section des affaires sociales pour être présenté au premier trimestre 2008.

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CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Note de présentation

Ce document d'information rédigé sous la responsabilité du rapporteur n'a pas fait l'objet d'une approbation formelle par la section ou par l'Assemblée plénière

Sujet : « L'obligation alimentaire : des nouvelles formes de solidarité à réinventer »

L'obligation alimentaire, règle de droit civil inchangée depuis la rédaction du Code civil, est l'obligation de venir en aide à un parent ou un allié lorsque ce dernier se trouve dans une situation de besoin et ne peut y faire face par ses propres moyens. À l'origine, l'obligation alimentaire met à la charge du débiteur la fourniture des moyens de subsistance au créancier dans le besoin.

L'obligation alimentaire trouve aujourd'hui une actualité renouvelée en raison des besoins liés au vieillissement de la population et au coût de l'hébergement en établissement. Les familles sont appelées à contribuer aux frais d'hébergement dans des proportions qui dépassent très souvent leurs capacités contributives.

· Définitions

Les enfants sont tenus d'une obligation alimentaire envers leurs ascendants. Elle est réciproque et n'est pas limitée par le degré de parenté : les petits-enfants doivent aide à leurs grands-parents ou arrière grands-parents dans le besoin et réciproquement. Le lien de parenté peut relever de la filiation légitime, naturelle ou adoptive.

L'obligation alimentaire peut également être fondée sur l'alliance. Elle existe entre époux au sein du mariage (devoir de secours et contribution aux charges du mariage) et entre les beaux-parents et leur gendre ou belle-fille.

L'obligation d'entretien se situe dans le prolongement de l'obligation alimentaire et s'en distingue pas plusieurs aspects. Elle repose uniquement sur la filiation : il s'agit de l'obligation qu'ont les parents de nourrir et d'éduquer leurs enfants. Elle n'est pas réciproque et elle ne porte pas seulement sur les moyens de subsistance mais sur l'éducation intellectuelle et morale de l'enfant. En cas de séparation des parents, la contribution à l'entretien de l'enfant prend la forme d'une pension alimentaire versée par l'un des parents à l'autre.

· Constats

L'entraide familiale s'exerce en général de manière spontanée notamment à l'égard des jeunes qui font de longues études et de ceux qui peinent à s'insérer dans l'emploi. Cette entraide permet de pallier les difficultés liées au retard de l'autonomie des jeunes. La solidarité familiale est aussi mise en œuvre, la plupart du temps, spontanément lors de l'entrée d'une personne âgée en établissement ou de son maintien à domicile.

En France, la primauté de la solidarité familiale est inscrite dans la législation relative à l'aide sociale : les relations entre solidarité collective et familiale y sont ordonnées selon le principe de subsidiarité qui fait prévaloir la solidarité familiale sur l'aide fournie par la collectivité, via le recours à l'obligation alimentaire (article L.132-6 du Code de l'action sociale et des familles).

Simples dans leur énoncé et faciles à concevoir au plan théorique, l'obligation alimentaire et le principe de subsidiarité posent en revanche de nombreuses difficultés pratiques. Le principe de subsidiarité a perdu au fil du temps de sa cohérence et les nombreuses exceptions à sa mise en œuvre l'ont peu à peu fragilisé. La subsidiarité s'applique en théorie à l'ensemble des prestations d'aide sociale. Or, chaque prestation d'aide sociale obéit en réalité à des règles qui lui sont propres.

De plus, l'application concrète des règles de l'obligation alimentaire et de la subsidiarité au niveau des départements, des établissements d'hébergement pour personnes âgées et des CAF fait apparaître des différences de traitement dont l'ampleur met en cause l'égalité devant la loi. Les modalités de l'articulation entre obligation alimentaire et protection sociale sont ici en cause.

Deux domaines, en particulier, doivent être le terrain de réformes destinées à améliorer les conditions dans lesquelles est mise en œuvre l'obligation alimentaire : le vieillissement de la population, couplé à un renchérissement des coûts de fonctionnement des établissements sanitaires et sociaux et à la relative modestie des revenus de certaines catégories de retraités ; l'augmentation du nombre de séparations qui peuvent entraîner une précarité économique pour la personne qui a la garde des enfants.

Les propositions du CES sont destinées à répondre à l'ensemble de ces difficultés de façon à mettre en œuvre l'obligation alimentaire d'une manière plus prévisible mais aussi plus équitable pour les familles.

Axe 1 : Améliorer la mise en œuvre de la subsidiarité

- Créer un système législatif cohérent de mise en œuvre de la subsidiarité

L'articulation entre aide sociale et obligation alimentaire est organisée au cas par cas. Le CES estime qu'il convient de définir une législation cohérente, si possible uniforme, en matière de subsidiarité de l'aide sociale.

- Instaurer par décret une liste des situations permettant de dispenser le débiteur d'aliments de ces obligations

La liste des personnes estimées dispensées de l'obligation alimentaire est contenue dans une circulaire. En ce qui concerne le RMI, c'est le président du Conseil général qui statue, au cas par cas, sur la demande de dispense par l'intéressé de faire valoir ses droits à obligation alimentaire. Compte tenu de l'enjeu pour les familles qui s'attache à la possibilité d'être dispensées d'obligation alimentaire, notre assemblée estime nécessaire que cette possibilité fasse l'objet d'un décret. Il viserait à uniformiser les conditions de dispense en définissant des critères pour statuer sur sa mise en œuvre.

- Clarifier et uniformiser la liste des ressources à prendre en considération pour ouvrir droit aux prestations d'aide sociale

Notre assemblée estime qu'il est nécessaire de clarifier, par décret, la liste des ressources à prendre en considération dans l'octroi des aides sociales, de manière à instaurer une lisibilité et une prévisibilité. Elle pense qu'il convient, d'une part, d'encourager le versement spontané de pensions et préconise de ne pas inclure ces versements dans la base pour le calcul des ressources pour l'accès à l'aide sociale. D'autre part, elle considère également qu'il est nécessaire de s'interroger, pour ces pensions, sur l'évolution des plafonds de déductibilité fiscale et de réduction d'impôt sur le revenu de la personne qui les verse afin d'inciter la solidarité familiale.

- Modifier le périmètre de l'obligation alimentaire en matière de frais d'hébergement

Les frais d'hébergement se composent des sommes liées à l'hôtellerie et à l'animation, à l'investissement mobilier et immobilier et aux frais d'administration générale des établissements. Inclure les frais d'hébergement dans le périmètre de l'obligation alimentaire est susceptible de faire peser sur les familles des charges importantes. Le CES estime nécessaire de mandater un groupe d'experts afin de mener une réflexion pour déterminer ce qui correspond à la notion d'obligation alimentaire dans la totalité des frais d'hébergement.

Axe 2 : Réformer l'articulation entre aide sociale et obligation alimentaire

- Ne plus soumettre le versement de l'aide sociale à l'hébergement à une évaluation collective des ressources des débiteurs d'aliments

Notre assemblée estime qu'il faut modifier l'article L.132-6 et remettre en cause le système qui subordonne la fixation du montant de l'aide sociale à une évaluation collective et non contraignante des dettes alimentaires. Elle propose de mettre en place une procédure de conciliation entre les obligés alimentaires et le département pour ainsi éviter le recours au juge en cas d'accord des parties sur le montant des obligations alimentaires. Si cette mesure de conciliation échoue, le département exercera alors un recours direct, auprès du juge des affaires familiales, pour faire déterminer, dans la limite des dépenses exposées, le montant des obligations alimentaires après avoir fait l'avance de l'aide sociale calculée sans tenir compte du montant des obligations alimentaires.

- Ne plus soumettre l'aide sociale en direction des familles monoparentales à un recours contentieux du demandeur contre le parent débiteur

Notre assemblée considère que l'obligation faite aux personnes isolées ayant la garde d'un ou de plusieurs enfants d'engager une procédure à l'égard du parent des enfants, sous peine de se voir privées d'une partie de l'aide sociale, est un facteur d'aggravation des conflits entre les parents et augmente le recours au juge. Toutefois, la solidarité collective n'a pas à se substituer aux parents dans leur obligation d'entretien des enfants qui perdure même après la séparation du couple.

Le CES préconise donc d'instaurer pour les CAF un système analogue à celui de l'aide sociale à l'hébergement concernant les départements. Les CAF verseraient alors l'API aux personnes isolées ayant la charge d'enfants et se retourneraient ensuite contre le parent n'ayant pas la garde, devant le juge aux affaires familiales, pour déterminer la part de l'obligation d'entretien, dans la limite des dépenses exposées au titre de l'API.

Axe 3 : Améliorer la pratique des juges

- Établir une charte des bons usages en matière d'obligation alimentaire

Le CES préconise d'élaborer, sous l'égide du ministère de la Justice et en collaboration avec les acteurs (départements, CAF, établissements d'hébergement pour personnes âgées, établissements publics de santé, juges), une charte des bons usages destinée à les aider à mettre en place des pratiques qui correspondent davantage à la lettre et à l'esprit du Code civil en matière d'obligation alimentaire.

- Réformer les commissions spécialisées de l'aide sociale afin de rendre leur composition conforme à la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH) et les doter des moyens propres à assurer leurs missions

Les commissions départementales de l'aide sociale sont des tribunaux de l'ordre administratif compétents pour connaître en première instance des litiges notamment en matière d'aide sociale aux personnes âgées. Elles se prononcent sur le montant de l'aide sociale attribuée si ce montant fait l'objet d'un litige entre le demandeur et le département. Elles comprennent des juges, des élus et des fonctionnaires des administrations sociales.

Le CES estime que leur composition doit être réformée pour la rendre conforme à l'exigence d'indépendance et d'impartialité des tribunaux formulée à l'article 6 de la CEDH. Notre assemblée pense que le principe de l'échevinage doit être préservé tout en le renouvelant dans ses formes.

Le CES estime également qu'il est nécessaire de préciser, par décret en Conseil d'État, les normes qui régissent l'instruction devant les commissions, de mettre en place une véritable procédure contradictoire, de garantir la publicité des audiences et de notifier les décisions de manière systématique.

- Instaurer des barèmes indicatifs pour le montant des pensions alimentaires

Le CES souhaite que le principe de la détermination de l'obligation alimentaire en fonction d'un barème soit consacré par une loi pour être inscrit dans le Code civil. Sa mise en œuvre devrait faire l'objet d'un décret et d'une circulaire d'application pour assurer sa plus large diffusion possible (notamment les CAF et les associations).

- Instaurer une procédure collective devant le juge des affaires familiales

Dans le cadre de la prise en charge des frais d'hébergement des personnes âgées, notre assemblée estime nécessaire de faire en sorte que le juge soit tenu de rechercher l'ensemble des débiteurs potentiels.

- Veiller à la formation des juges et de l'ensemble des acteurs de la mise en œuvre de l'obligation alimentaire

Axe 4 : Informer et aider les citoyens

- Mieux informer les justiciables en matière d'obligation alimentaire

- Accroître les moyens dévolus à la médiation familiale

Le CES suggère d'instaurer une procédure de médiation familiale judiciaire dans le cas du contentieux entre un enfant majeur et ses parents. Il propose aussi de renforcer les moyens dévolus par le ministère de la Justice à la médiation familiale judiciaire ou spontanée ainsi que l'aide financière aux familles qui ne peuvent y avoir recours faute de moyens.

- Favoriser l'insertion professionnelle des titulaires de l'API

Notre assemblée souhaite qu'une attention particulière soit portée à la prise en compte des besoins d'accompagnement de ces personnes dans le cadre des travaux du « Grenelle de l'insertion » ou dans les expérimentations en cours du Revenu de solidarité active (RSA).

Christiane Basset

Née le 16 octobre 1946

Au Puy-en-Velay (Haute-Loire)

· Fonctions

- membre du groupe de l'Union nationale des associations familiales (UNAF)

- membre de la section des affaires sociales

· Fonctions actuelles :

- administrateur de l'UNAF, président du département « Protection sociale » : famille, santé, vieillesse ;

- administrateur de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;

- membre du Haut conseil sur l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM)

· Fonctions locales :

- membre du CODERPA 92