Vous trouverez ci-après le support écrit de mon intervention au Congrès régional des DGS du Nord-pas-Calais, qui s'est déroulé le 15 avril 2009.
Introduction
C'est LE chantier de 2009, décrit comme tel par le Président de la République.
Il ne s'agit pas ici de faire le compte-rendu exhaustif de ce projet de réforme mais davantage, pour moi, de donner des coups de projecteur sur les problématiques qui peuvent vous intéresser le plus, vous, en qualité de Directeurs généraux des services et ainsi, surtout, de provoquer le débat, la réflexion, qui pourront nourrir le travail de nos gouvernants puisque, comme vous allez le voir, rien n'est figé, nous sommes justement, jusqu'à l'automne, dans une phase que le gouvernement qualifie lui-même de consultation. Alors, n'hésitez pas, réagissez, donnez votre voix !
Je vous propose de procéder de la manière suivante : je vous expose en 4 temps forts les éclairages que je trouve importants :
1. petit tour d'horizon des 20 propositions du rapport Balladur
2. point sur le calendrier de la réforme
3. focus sur la nouvelle donne électorale
4. et enfin, focus sur le bouleversement du découpage territorial, la nouvelle carte de France et les nouvelles compétences,
et l'on garde un bon moment pour les questions - réponses et le débat, vos réactions, c'est le plus important.
I. Petit tour d'horizon des 20 propositions du Comité Balladur
En 173 pages, ce Comité a tenté de répondre à l'objectif clair fixé par le Président de la République en octobre 2008:
«il s'agit de mieux prendre en compte les besoins des collectivités locales en leur permettant, grâce à des modalités d'organisation plus diverses, d'appliquer celles qui correspondent le mieux à leur situation particulière ; je pense notamment au cas de l'Ile-de-France qui appelle des solutions appropriées.
Il y a lieu également de faire en sorte que les structures des collectivités territoriales favorisent une meilleure gestion des deniers publics et que les responsabilités de chacun apparaissent plus clairement à nos concitoyens.
Enfin, il faut que, dans le cadre de compétences mieux définies, soient non seulement préservées mais approfondies les libertés locales.»
Je vous rappelle que le Comité était, à dessein, constitué de personnalités très diverses, dont vous constaterez qu'on a privilégié l'expérience au-delà des clivages gauche/droite:
Edouard Balladur donc, 78 ans, ancien premier ministre de droite, qui est le président du Comité,
Pierre Mauroy, 80 ans, ancien Premier ministre de gauche, père de la décentralisation de 1982-1983,
Daniel Canepa, 60 ans, préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris,
Jean-Claude Casanova, 73 ans, agrégé de droit, président de la Fondation nationale des sciences politiques,
Jacques Julliard, 75 ans, historien agrégé,
Gérard Longuet, 62 ans, ancien ministre, sénateur,
Elisabeth Lulin, 42 ans, la benjamine et c'est une femme, inspectrice des finances,
Dominique Perben, 63 ans, ancien ministre, député,
Jean-Ludovic Silicani, 56 ans, conseiller d'Etat, auteur d'un livre blanc sur la fonction publique en 2008,
André Vallini, 52 ans, député, avocat de formation,
Michel Verpeaux, 58 ans, professeur de droit public à Paris I.
Le rapport est intitulé « il est temps de décider » et comprend 20 propositions :
Proposition n°1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine. UNANIMITE
Proposition n°2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions. UNANIMITE
Proposition n°3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste. PAS D'UNANIMITE
Proposition n°4 : achever, avant 2014, la carte de l'intercommunalité. UNANIMITE
Proposition n°5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes. UNANIMITE
Proposition n°6 : ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995. UNANIMITE
Proposition n°7 : instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux. UNANIMITE
Proposition n°8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d'autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut. PAS D'UNANIMITE
Proposition n°9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l'intégration des communes. UNANIMITE
Proposition n°10 : réduire d'un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux. UNANIMITE
Proposition n°11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions. PAS D'UNANIMITE
Proposition n°12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l'Etat. UNANIMITE
Proposition n°13 : prévoir, à l'occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l'Etat qui interviennent dans le champ de compétences des collectivités locales soient supprimés. UNANIMITE
Proposition n°14 : définir, dans le cadre d'un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d'évolution de la dépense publique locale. UNANIMITE
Proposition n°15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les six ans. UNANIMITE
Proposition n°16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l'activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises. UNANIMITE
Proposition n°17 : limiter les cumuls d'impôts sur une même assiette d'imposition. UNANIMITE
Proposition n°18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d'une consultation associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques. PAS D'UNANIMITE
Proposition n°19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l'Assemblée de Corse. UNANIMITE
Proposition n°20 : instaurer, dans les départements et régions d'outre-mer, une assemblée unique. UNANIMITE
A ce stade, les deux points (mais il y en a sûrement d'autres, j'attends vos réactions) qui posent véritablement problème sont, à mon avis :
- d'une part, celui de l'élection au scrutin de liste, de conseillers communs aux départements et aux régions et,
- d'autre part, ma fameuse clause de compétence générale confirmée au niveau communal avec des compétences exclusives confiées aux départements et aux régions.
Je précise que ce rapport N'EST pas le texte de la réforme qu'on retrouverait en copié - collé. Non, il en est un élément certainement important, il en est même la base mais deux choses :
- Ce rapport s'inscrit dans le prolongement d'une réflexion nationale. Il n'EST pas toute et la seule réflexion nationale : on citera notamment la mission sénatoriale Gérard Larcher, rapport de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale (rapport Warsmann) et rapport d'Alain Lambert de 2008 sur la clarification des relations Etat-collectivités, Livre Blanc de l'intercommunalité de 2007 actualisé en juin et octobre 2008
- Le Comité n'a pas vocation et ne peut avoir vocation à remplacer le Parlement.
Voici comment les choses devraient se dérouler.
II. Point sur le calendrier de la réforme
Le rapport du Comité a été remis le 5 mars 2009 (5 mois de brainstorming donc).
Il est prévu que de mars à l'été 2009 un grand débat ait lieu sur deux fronts :
-Premier front : le débat local et de terrain pur avec une série de consultations des élus locaux et des citoyens
-Deuxième front : le débat démocratique et politique dans les plus hautes sphères au Parlement et avec les partis politiques
Cette intense phase de concertations notamment avec les syndicats et les associations d'élus locaux est, à mon avis, déterminante parce que c'est seulement à l'issue de cette phase que le gouvernement est censé dégager les grandes lignes de la réforme.
Elle a déjà commencé puisque François Fillon a réuni, le 26 mars 2009, la conférence nationale des exécutifs (CNE) en présence de Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales et d'Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'Intérieur et aux Collectivités territoriales.
Après avoir recueilli les avis des responsables des associations d'élus, il a demandé à Michèle Alliot-Marie, en lien avec Alain Marleix, d'animer deux ateliers thématiques sur le volet institutionnel de la réforme :
- le premier sera consacré aux propositions concernant notamment les communes, l'approfondissement de l'intercommunalité et la création de métropoles ;
- le second portera sur les propositions concernant les compétences et les institutions. Ces deux ateliers tiendront leur première réunion au mois d'avril.
Le Premier ministre a également confié à Christine Lagarde, en lien avec Michèle Alliot Marie et Eric Woerth, le soin d'engager un dialogue avec l'ensemble des parties prenantes sur les propositions du rapport qui concernent :
- les modalités de mise en oeuvre de la suppression de la taxe professionnelle ;
- la modernisation des finances locales ;
- la maîtrise de la dépense locale.
Les premières réunions se tiennent en ce moment.
La réforme institutionnelle est prévue pour être présentée à l'automne 2009 au Parlement sous forme de projet de loi-cadre, ce qui signifie plusieurs choses :
- Par rapport à ce qu'il n'est pas : « projet de loi-cadre » signifie : pas de proposition de loi (d'origine parlementaire) puisqu'il s'agit bien d'un projet de loi (d'initiative gouvernementale), d'une part, et pas de révision constitutionnelle (pour laquelle la majorité des 3/5ème serait requise donc quasi impossible), d'autre part
- Par rapport à ce qu'il est : un projet de loi-cadre : cela signifie que la loi adoptée sur la base du projet de loi sera, comme le nom l'indique, un cadre, qui permettra à plusieurs lois postérieures (les lois d'application) de décliner les différents domaines. L'encadrement législatif total est prévu pour être achevé dans les deux années à venir selon le Ministre de l'intérieur (MAM). On précisera deux points à ce sujet : d'abord, que deux projets législatifs devraient être déposés : l'un concernant la loi-cadre et un autre projet spécifique à l'Ile-de-France et d'autre part, que l'on doit se rappeler que le vote d'une loi à lui seul ne signifie rien tant que, d'abord, le Conseil constitutionnel, qui, à mon avis, ne manquera pas d'être saisi, n'aura pas validé et, enfin que les décrets d'application de cahcune des lois d'application n'auront pas été pris.
- Cela signifie aussi que pour obtenir le vote du Parlement, (c'est bien lui qui a le dernier mot puisque sans son vote, pas de texte adopté), le gouvernement devra viser le consensus et accorder sa majorité. A cet égard, des médiateurs du Parlement devraient être nommés. Leur rôle serait alors de trouver des ponts commun d'approche de chaque problématique.
2014 constitue un autre repère - temps, comme on va le voir maintenant avec le focus sur la nouvelle donne électorale probable.
III. Focus sur la nouvelle donne électorale
Pour résumer : aucun changement avant 2014 concernant la date des élections mais des mandats raccourcis et 2014 : les nouveaux modes de scrutin.
En effet, d'après les informations que nous avons, les prochaines élections régionales seraient maintenues à l'automne 2010 ainsi que les cantonales en 2011. Mais les conseillers généraux ne verraient leur mandat validé que pour trois ans. Et les conseillers régionaux à quatre ans.
Je ne peux vraiment pas vous dire, à ce jour, si la chose sera possible puisque, le projet de loi, compte tenu de son examen successivement par le Sénat et l'Assemblée, ne semble pas pouvoir, mathématiquement être voté avant les prochaines élections régionales et cantonales.
Voilà la situation jusqu'à 2014 donc, année du fameux big-bang, étant précisé que les projets seront normalement débattus au Sénat à l'automne et à l'Assemblée en 2010 (pour un vote au plus tôt en février 2010).
Que se passerait-il alors en 2014 ?
Je précise immédiatement que ce point du comité Balladur est extrêmement controversé et n'a d'ailleurs, au sein même du Comité, pas été ratifié à l'unanimité.
Une fois cette précaution prise, il reste que, selon les discussions en cours, les citoyens français auraient donc à voter, à compter de 2014, pour des « conseillers territoriaux », élus au scrutin de liste dans les zones urbaines et au scrutin uninominal dans les aires rurales et qui siégeraient à la fois à la Région et au Département (quelques régions et départements pourraient d'ailleurs fusionner, apparemment uniquement sur le registre du volontariat mais un volontariat on le verra largement recommandé).
On rappellera que ces structures, qui garderaient certes un pouvoir exécutif, ne devraient pas conserver leur clause générale de compétences. Seules les communes, jusqu'à ce jour, seraient certaines de la garder.
Finalement, les communes seraient les seules à ne pas connaître de bouleversements. Elles seraient étroitement liées à des communautés d'agglomérations, dont les représentants seraient élus au suffrage universel direct. Si l'on simplifie les choses, les six ou sept premiers élus municipaux siégeraient automatiquement à l'agglomération. Les pays, quant à eux, devraient disparaître, comme les cantons.
En 2014, on aurait donc des élections municipales et des élections territoriales, ces dernières remplaçant les régionales et les cantonales.
IV. Focus sur le bouleversement du découpage territorial, la nouvelle carte de France et les nouvelles compétences
Malheureusement (ou heureusement !) , nous n'avons toute une journée devant nous pour aborder tous les sujets donc je vais privilégier les sujets qui, à mon sens, vous touchent le plus, vous DGS. Ce que l'on peut dire à ce stade tient en quelques points :
- pas de modification des pouvoirs des maires et confirmation de la clause de compétence générale au niveau communal seulement (c'est-à-dire pour les communes, les métropoles et les communes nouvelles issues des intercommunalités) :
cette clause fait débat quant à son opportunité, d'une part, et quant à sa constitutionnalité, d'autre part.
Pour l'instant, cette clause permet aux collectivités locales d'être toutes compétentes dans tous les domaines (l'eau par exemple). Tel est le principe constitutionnellement protégé de la libre administration des collectivités territoriales.
En effet, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé le principe de libre administration des collectivités territoriales qui était déjà présent dans la Constitution. L'article 72 énonce ainsi le principe de la libre administration des collectivités territoriales : « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer (...). Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».
Le principe de libre administration, principe de rang constitutionnel, s'impose au Législateur et à toutes les autorités administratives. Il est d'ailleurs repris dans le Code général des collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a élevé la région au rang de collectivité territoriale inscrite dans la Constitution.
De ce point de vue, à mon avis, la suppression de la clause de compétence générale au niveau des régions et des départements pose problème.
L'Association des Maires de France défend clairement la clause générale des communes, pour que la commune reste une collectivité à part entière et que les structures intercommunales n'aient que des compétences d'attribution correspondant aux compétences transférées par les communes ou conférées par la loi. L'Association des maires des grandes villes de France, au contraire, souhaite la montée en puissance de l'intercommunalité, sans création d'un nouvel échelon territorial et, par conséquent, par la réduction du nombre des communes en leur substituant des structures intercommunales (à terme, vers 2020, elle souhaite l'élection des structures intercommunales au suffrage universel direct).
Les régions et départements perdraient la compétence générale. Les régions verraient leur compétence concentrée a priori autour du développement économique, l'aménagement du territoire, les transports et un bloc éducation. Autant vous dire que la gauche qui tient aujourd'hui 20 des 22 régions est très hostile et accuse le Comité de vouloir commanditer, sous couvert de ce redécoupage, une opération pro-droite. On n'est pas loin de l'accusation de magouilles politiques électoralistes.
Les départements devraient se désengager du tourisme.
Mais, on ne devrait pas revenir au système des blocs de compétences (idée séduisante en théorie mais qui ne fonctionne pas puisque le législateur a l'habitude de voter des législations spéciales pour y déroger).
Cela signifie qu'on se dirigerait vers une remise à plat générale des compétences (ce qui implique un long et difficile travail interministériel : la loi d'application relative à ce volet devra donc fixer un calendrier).
- nouvelle carte de l'intercommunalité, les « nouvelles communes », création des premières « métropoles », la nouvelle carte de France :
Nicolas Sarkozy avait demandé au Comité Balladur d'être audacieux sur les propositions de redécoupage administratif de la France. C'est réussi de ce point de vue : la carte de France de 1955 n'a plus qu'à être jetée à la poubelle : le nombre de régions métropolitaines devrait être ramené de 22 à 15, un Grand Paris rassemblerait les départements 92, 93 et 94 et d'autres sur option, les cantons seraient supprimés. Onze nouvelles métropoles verraient le jour en 2014: Marseille, Lyon, Lille, Toulouse, Bordeaux, Rouen, Toulon, Strasbourg, Nice et Nantes, qui cumuleraient les compétences de communes et celles, notamment sociales, dévolues aux départements.
Il reste à s'interroger à mon avis sur la pertinence du couple intercommunalité / région par rapport au couple historique commune / département.
- réduction d'un tiers des effectifs des exécutifs maximaux des intercommunalités,
Les dents vont grincer. On avance des chiffres tels que 51% d'augmentation de la fonction publique territoriale en 25 ans, soit trois fois plus que l'augmentation des effectifs de l'ensemble des administrations : avec + 92% pour les régions, 89% pour les intercommunalités et 42% pour les départements.
On estime aujourd'hui les dépenses de personnel des collectivités locales à 60 milliards d'euros par an.
Le rapport Balladur préconise, de ce point de vue, la réduction d'un tiers des effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux et le vote annuel par le Parlement d'un « objectif national d'évolution des finances locales » (on notera tout de même que le même procédé avait été adopté s'agissant des dépenses de l'Assurance maladie avec les résultats qu'on connaît).
Alors, on peut subodorer qu'on se dirige vers une voie qui consisterait à subordonner les dotations de l'Etat aux fusions entre échelons locaux et aux réductions de postes de fonctionnaires publics territoriaux.
Ce qui est qui sûr, c'est que les départs à la retraite ne seront pas remplacés.
Toute cette réflexion est à mettre en perspective, à mon avis, avec la réforme en cours de la fonction publique, pour laquelle un chantier est ouvert quant à :
- l'individualisation des rémunérations en fonction du mérite, de l'implication, de l'expérience, des résultats,
- au choix fortement orienté à mon sens, pour les nouveaux entrants, entre le statut de fonctionnaire et un contrat de droit privé négocié de gré à gré
- et à la possibilité pour tout fonctionnaire de quitter la fonction publique contre un pécule...
- les conséquences financières de la réforme :
Les conséquences financières de la réforme devraient normalement être réglées séparément, dans le prochain projet de loi de finances (fin décembre 2009 donc).
Ce qui semble logique à tout le monde, est de tirer réellement toutes les conséquences de la décentralisation, ce qui signifie supprimer les services déconcentrés de l'Etat (qui représentent évidemment un coût) qui interviennent dans les champs de compétences transférés aux collectivités locales, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
On évalue le coût de l'enchevêtrement actuel des compétences locales à un montant situé entre 5 et 10 milliards d'euros mais je dois vous avouer que le chiffrage est très différent selon les cabinets d'expertise.
Par exemple, on entend que pour l'inauguration d'un équipement de 30.000 €, on retrouvait les représentants de la commune, de l'intercommunalité, du département, de la région, de l'Etat, d'une agence nationale et de l'Union européenne, soit 7 représentants, 7 dossiers, 7 financeurs, des délais longs, des coûts importants. Mais en même temps, à titre personnel, je trouve que les cofinancements sont gage de cohésion territorial entre les différents niveaux.
Pour résumer, chacun semble d'accord tout de même pour garantir l'autonomie financière des collectivités locales, une responsabilité pleine et entière dans l'évolution des dépenses, moins de gaspillage peut-être et surtout la modernisation de la fiscalité locale.
A ce sujet, Nicolas Sarkozy a renouvelé maintes fois son engagement à compenser la suppression de la Taxe Professionnelle (annoncée pour 2010) en énonçant le principe de « compensation intégrale » au profit des collectivités des pertes de recettes qui en résulteront.
On sait qu'aujourd'hui, la TP rapporte 29 milliards par an aux communes, départements et régions (45% environ de leurs ressources), dont environ 20 milliards sont payés par les entreprises et 8 milliards par l'Etat sous forme de compensation des exonérations et des allégements octroyés.
En 2010, il s'agirait de supprimer la part de la taxe pesant sur les équipements et les biens immobiliers, laissant exister les 20% restant portant sur les biens immobiliers.
Quant aux solutions de compensation, vous savez que celle de la taxe carbone a été écartée pour des problèmes de constitutionnalité (et aussi parce qu'elle serait revenue à taxer encore les ménages).
On se dirige vers le développement d'une fiscalité qui serait assise sur la valeur ajoutée (on entend les propositions de relèvement du taux de la cotisation minimale à 3%) ou encore le relèvement de la part foncière de la taxe professionnelle ou le transfert d'une partie de l'impôt sur les sociétés aux collectivités locales. Rien n'est fixé à ce jour mais à mon sens, il est nécessaire de garder le lien fiscal entre l'activité économique et le territoire concerné.
Catherine Taurand
Avocat à la Cour
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