Chronique de contentieux administratif | Fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière | 11 octobre 2026
I. Synthèse de l'actualité jurisprudentielle
La principale décision de septembre 2026 que j'ai pu identifier sur cette question est un arrêt de la CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 22/09/2026, 24TL02040, Inédit au recueil Lebon, particulièrement intéressant pour les avocats qui contestent un titre de perception portant sur un trop-perçu de traitement.
Cet arrêt aborde simultanément quatre questions essentielles :
- La compétence du juge administratif pour connaître de la contestation d'un titre de perception et la distinction avec le contentieux des poursuites.
- Les conditions de régularité formelle d'un titre exécutoire, notamment la signature et la compétence de son auteur.
- L'obligation d'indiquer les bases de liquidation de la créance réclamée.
- La possibilité de contester la légalité de la situation administrative et des décisions dont résulte l'indu de rémunération.
Cette décision doit être rapprochée de plusieurs arrêts importants du Conseil d'État et des cours administratives d'appel rendus en 2024 et au cours du premier semestre 2026.
II. La décision majeure de septembre 2026
CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 22/09/2026, 24TL02040, Inédit au recueil Lebon
Congé de maladie – Disponibilité d'office – Indu de rémunération – Titre exécutoire – Bases de liquidation – Compétence juridictionnelle
Lire l'arrêt intégral sur Légifrance CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 22/09/2026, 24TL02040, Inédit au recueil Lebon
A. Les faits et la procédure
Une agente relevant de l'Éducation nationale avait contesté plusieurs décisions du rectorat relatives à sa situation médicale, à son refus de congé de longue maladie et à son placement en disponibilité d'office.
À la suite de ces décisions, l'administration avait procédé à une régularisation de sa rémunération.
MONTANTS EN LITIGE
Titre exécutoire du 2 février 2023
22 646,05 €
Mise en demeure du 12 mai 2023, majoration comprise
24 911,05 €
Le titre concernait les rémunérations de septembre 2021 et d'avril à septembre 2022, pour plusieurs mois précisément identifiés.
L'agente avait sollicité l'annulation du titre exécutoire, notamment en invoquant une irrégularité de signature, l'incompétence de son auteur, l'insuffisance des bases de liquidation et l'illégalité des décisions administratives ayant provoqué l'indu.
B. L'apport de l'arrêt
1. Le titre de perception n'a pas nécessairement à comporter une signature manuscrite.
La cour rappelle que les titres de perception de l'État peuvent être émis sans signature directement apposée sur chaque titre individuel.
Toutefois, l'administration doit être en mesure de produire l'état revêtu de la formule exécutoire et signé par son auteur. Le titre individuel doit mentionner les nom, prénom et qualité de celui-ci.
2. Le titre doit permettre au débiteur de comprendre exactement le calcul de la somme réclamée.
En application de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, le titre doit indiquer les bases de liquidation de la créance, directement ou par référence précise à un document communiqué.
En l'espèce, la cour a considéré que les indications figurant sur le titre étaient suffisamment détaillées, puisqu'elles précisaient les périodes concernées et les éléments de rémunération faisant l'objet du recouvrement.
3. La régularité des actes de poursuite relève d'un contentieux distinct.
La cour distingue la contestation du titre de perception de la contestation de la régularité formelle d'une mise en demeure de payer.
Elle annule partiellement le jugement de première instance pour avoir statué sur des moyens qui relevaient de la compétence du juge de l'exécution (JEX).
4. La légalité de la situation administrative justifiant l'indu constitue une question centrale.
La cour examine également les décisions relatives au congé de longue maladie et à la disponibilité d'office, puis écarte le moyen tiré de l'illégalité de la décision servant de fondement au recouvrement.
L'arrêt ne prononce donc pas l'annulation du titre de perception.
C. Conséquence pour les avocats
L'intérêt majeur de cet arrêt réside dans la nécessité de construire un recours sur deux séries de moyens autonomes :
- Les moyens dirigés contre la régularité propre du titre exécutoire : auteur, signature, compétence et bases de liquidation.
- Les moyens dirigés contre le bien-fondé de la créance : existence de l'indu, droit à rémunération, situation statutaire, périodes concernées et exactitude des calculs.
La régularité formelle d'un titre ne démontre pas, à elle seule, que l'administration est effectivement créancière des sommes qu'elle réclame.
III. Les autres jurisprudences essentielles à intégrer à la chronique de septembre 2026
Il s'agit ici de décisions antérieures à septembre, mais directement applicables au contentieux actuel des indus de rémunération.
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Décision |
Apport jurisprudentiel |
Utilisation contentieuse |
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CE, 30 juin 2026, n° 501241 |
Conditions dans lesquelles une collectivité peut récupérer une rémunération manifestement excessive versée à un agent contractuel |
Contestation de l'existence et du montant de l'indu |
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CAA Versailles, 26 mai 2026, n° 25VE01012 |
Prescription biennale, interruption de prescription et contentieux des titres de perception |
Exception de prescription et contestation des sommes réclamées |
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CAA Paris, 16 janvier 2026, n° 24PA00817 |
Recouvrement d'un trop-perçu de rémunération d'un agent territorial |
Contestation du montant réellement dû |
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CAA Versailles, 7 novembre 2024, n° 22VE01176 |
Champ d'application de la prescription biennale et interruption par notification |
Contestation de la recevabilité temporelle du recouvrement |
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CE, 9 février 2024, n° 473732 |
Possibilité de discuter le bien-fondé d'une créance lors de la contestation du titre exécutoire, dans une affaire de RSA |
Argumentation par analogie concernant l'autonomie du recours contre le titre |
1. Le Conseil d'État précise les conditions de répétition d'une rémunération excessive
Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 30/06/2026, 501241 : « Il résulte des dispositions de l’article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 (DCRA) que rien ne fait obstacle à ce qu’une collectivité territoriale demande à un agent non titulaire de rembourser, au titre des paiements indus, dans la limite du délai de deux années prévu par l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la fraction de la rémunération qui lui a été allouée qui excèderait celle qu’il lui appartenait de fixer en tenant compte, notamment, des fonctions occupées par cet agent, de sa qualification et de la rémunération des agents de l’Etat de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues. Lorsque l’existence de cet indu de rémunération se déduit d’une comparaison avec la rémunération des agents de l’Etat de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues, l’existence d’une disproportion manifeste doit s’apprécier en retenant, a) d’une part, s’agissant du traitement, i) la grille de rémunération la plus favorable parmi celles des corps de la fonction publique d’Etat dont les membres pourraient occuper l’emploi en cause, ii) avec un positionnement sur cette grille cohérent avec l’ancienneté et l’expérience de l’agent, et en incluant, b) d’autre part, les primes dont ce traitement est susceptible d’être assorti pour les agents de l’Etat. ».
Cette décision est particulièrement importante pour les agents contractuels de la fonction publique territoriale.
Le Conseil d'État admet qu'une collectivité puisse récupérer une fraction de rémunération indûment versée lorsque celle-ci excède manifestement la rémunération qu'elle pouvait légalement fixer.
Mais l'administration doit procéder à une comparaison pertinente avec les agents de l'État exerçant des fonctions analogues et possédant une qualification équivalente.
La comparaison doit notamment prendre en considération :
- La grille indiciaire la plus favorable parmi les corps comparables.
- L'ancienneté et l'expérience de l'agent.
- Les primes susceptibles de compléter le traitement.
Intérêt contentieux : l'agent peut soutenir que l'administration n'apporte pas la preuve d'une disproportion manifeste, notamment lorsqu'elle compare sa rémunération à une grille indiciaire défavorable ou néglige les primes.
2. La prescription biennale est un moyen de défense majeur
L'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 institue, en principe, une prescription de deux ans pour la répétition des rémunérations indûment versées aux agents publics.
Cette prescription court à compter du premier jour du mois suivant la mise en paiement du versement erroné.
La cour rappelle notamment qu'une lettre notifiée à l'agent l'informant de l'intention de l'administration de répéter l'indu peut interrompre la prescription. Il appartient à l'administration de prouver cette notification.
L'arrêt souligne également que l'existence d'une décision créatrice de droits ne fait pas nécessairement obstacle à la récupération des sommes indues.
3. Un titre de perception doit être contesté rapidement
En matière de titres de perception de l'État, le régime de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012, dans sa version applicable, comporte une procédure de contestation préalable devant le comptable chargé du recouvrement.
La contestation doit normalement être introduite dans les deux mois suivant la notification du titre, ou, à défaut, du premier acte de poursuite.
La décision de rejet de cette contestation peut ensuite faire l'objet d'un recours contentieux.
ATTENTION : il ne faut pas confondre le délai de deux ans laissé à l'administration pour répéter une rémunération indue avec le délai de recours laissé à l'agent pour contester le titre exécutoire.
IV. Grille pratique de contestation d'un titre exécutoire
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Moyen à examiner |
Questions à vérifier |
Pièces indispensables |
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Inexistence de la créance |
L'agent avait-il légalement droit aux sommes versées ? |
Arrêtés, contrats, bulletins de paie |
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Erreur de droit |
L'administration applique-t-elle le bon régime statutaire ? |
Textes statutaires et décisions individuelles |
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Erreur de fait |
Les sommes prétendument indues ont-elles réellement été versées ? |
Bulletins de paie, relevés de versement |
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Erreur de liquidation |
Le calcul distingue-t-il correctement les périodes et les éléments de rémunération ? |
Décomptes et états de liquidation |
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Prescription biennale |
Les paiements sont-ils prescrits ? Une interruption est-elle démontrée ? |
Chronologie des paiements et notifications |
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Incompétence du signataire |
L'auteur disposait-il d'une délégation régulière ? |
Délégations, arrêtés et état exécutoire |
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Insuffisance des bases de liquidation |
L'agent peut-il comprendre le détail du calcul ? |
Titre, annexes et courriers antérieurs |
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Illégalité de la décision fondatrice |
La décision modifiant les droits à rémunération est-elle légale et opposable ? |
Décisions statutaires, recours et jugements |
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Vice de procédure |
Le recouvrement respecte-t-il les garanties applicables ? |
Notifications et contestations préalables |
V. Proposition de rédaction d'un moyen de contestation du bien-fondé de la créance
Ce modèle doit être adapté aux bulletins de rémunération, à la position statutaire et au régime de recouvrement applicable.
Sur l'absence de bien-fondé de la créance faisant l'objet du titre exécutoire contesté
En droit
« Aux termes de l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent, en principe, être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la mise en paiement du versement erroné.
Toutefois, l'application de ces dispositions suppose nécessairement que les sommes dont la restitution est exigée aient effectivement été versées sans fondement légal.
Par ailleurs, il résulte de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 que les titres de perception doivent comporter les bases de liquidation de la créance.
La cour administrative d'appel de Toulouse a rappelé, dans son arrêt du 22 septembre 2026, n° 24TL02040, que ces bases doivent apparaître dans le titre lui-même ou résulter d'une référence précise à des documents communiqués au débiteur.
En l'espèce
L'administration réclame au requérant le remboursement d'une somme de [...] euros correspondant à un prétendu trop-perçu de rémunération afférent à la période du [...] au [...].
Or, il ressort des pièces versées au dossier que cette créance est contestable tant dans son principe que dans son montant.
En premier lieu, l'administration ne démontre pas suffisamment que les rémunérations litigieuses auraient été versées en méconnaissance des dispositions statutaires applicables à la situation du requérant.
En deuxième lieu, les éléments communiqués ne permettent pas, en l'état, de vérifier avec précision les sommes effectivement versées et celles auxquelles l'intéressé pouvait légalement prétendre pour chaque période.
En troisième lieu, il appartient à l'administration de justifier que chacune des créances dont elle poursuit le recouvrement n'était pas prescrite, au regard de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 et des éventuels actes interruptifs régulièrement notifiés.
Dès lors, sous réserve de l'examen des justificatifs complémentaires produits par l'administration, la matérialité, le montant et l'exigibilité de la créance ne peuvent être regardés comme suffisamment établis.
Par conséquent, il est demandé au tribunal administratif d'annuler le titre exécutoire litigieux, de prononcer la décharge de l'obligation de payer les sommes indûment mises à la charge du requérant et, le cas échéant, d'ordonner leur restitution, assortie des intérêts légalement dus. »
VI. Quel recours exercer ?
Choisir la contestation adaptée
Je conteste l'existence ou le montant de l'indu
Je conteste la signature, la compétence ou la liquidation du titre
Je conteste une saisie administrative ou une mise en demeure
Voie à privilégier : contestation du titre de perception et demande de décharge devant le juge compétent selon la nature de la créance, après le recours préalable obligatoire lorsqu'il s'applique.
Développer la requête correspondante
VII. Conclusion de la chronique
L'arrêt de la CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 22/09/2026, 24TL02040, Inédit au recueil Lebon, constitue la décision centrale identifiée pour cette veille mensuelle.
Il confirme l'importance de distinguer la régularité du titre de perception, le bien-fondé de la créance et la régularité des actes de poursuite.
Pour la défense d'un fonctionnaire, les arguments déterminants résident souvent dans la démonstration de l'absence de dette, la vérification des bases de liquidation et l'exception de prescription biennale.
Il convient enfin de souligner que cette sélection n'est pas exhaustive : elle repose sur les décisions accessibles et vérifiées à ce jour, sans présumer de décisions de septembre 2026 non encore publiées dans les bases consultées.
Pas de contribution, soyez le premier