Lorsqu'elle s'interroge sur des dysfonctionnements ou d'éventuelles fautes d'un agent public, l'administration recourt de plus en plus fréquemment à une enquête administrative préalable, destinée à établir la réalité et l'ampleur des faits reprochés. Cet outil, dont l'usage s'est particulièrement développé en matière de harcèlement moral ou sexuel, n'est encadré par aucune disposition législative ou réglementaire générale. C'est donc la jurisprudence administrative qui en a progressivement défini les contours. Ce faisant, le juge a consacré un régime particulièrement favorable à l'administration, qui ne fdoit pas lui faie perdre de vue la nécessité de prévenir les risques psycho-sociaux lors de sa mise en oeuvre.

 

I. Un pouvoir discrétionnaire de l'administration largement consacré

À l'exception de domaines spécifiques relevant du code de la sécurité intérieure (articles R114-1 à R114-6), aucun texte n'encadre de manière générale l'enquête administrative susceptible de donner lieu à des suites disciplinaires. Dans ce vide normatif, le Conseil d'État a consacré un pouvoir discrétionnaire de l'administration pour diligenter ou non une telle enquête (CE, 23 novembre 2016, n° 397324), y compris lorsqu'une situation de harcèlement moral ou sexuel est signalée (CAA Versailles, 1er avril 2021, n° 19VE01275 ; CAA Lyon, 30 janvier 2024, n° 22LY01826 ; Cass., 12 juin 2024, n° 2313.975).

Cette liberté va jusqu'à priver l'agent de tout recours juridictionnel contre la décision d'ouvrir, ou de refuser d'ouvrir, une enquête (CE, 15 déc. 2021, Association de défense des libertés constitutionnelles, n° 444759). Cette solution se justifie par la qualification retenue par les juges du fond : l'enquête constitue soit un acte préparatoire (CAA Paris, 17 juillet 2025, n° 23PA00025), soit une simple mesure d'ordre intérieur (CAA Paris, 11 mars 2022, n° 21PA04591), dans les deux cas insusceptible de recours autonome.

 

II. Une procédure affranchie des exigences du contradictoire

Dès lors que l'enquête administrative ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire elle-même, le Conseil d'État a clairement posé qu'elle n'impose pas le respect du contradictoire ni des droits de la défense (CE, 4 avril 2025, n° 490168). Cette logique irrigue l'ensemble du régime procédural de l'enquête.

Ainsi, aucun texte ni aucun principe n'oblige les enquêteurs à entendre l'agent mis en cause, ni à lui détailler la teneur des témoignages recueillis en sa faveur (TA Grenoble, 24 février 2026, n° 2306593). De même, le droit de se taire ne s'impose qu'à compter de l'engagement formel de la procédure disciplinaire : l'administration n'a donc pas à en informer l'agent lors de l'enquête préalable (CE, 5 février 2026, n° 506970).

Sur le terrain probatoire, la liberté de l'administration est tout aussi étendue. En l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire peut apporter la preuve des faits reprochés par tout moyen — y compris lorsque l'agent a refusé de signer le compte-rendu de l'entretien rédigé par l'administration (CAA Nantes, 13 octobre 2025, n° 24NT02729). Quant à l'appréciation des faits, le juge administratif considère que des éléments suffisamment nombreux, circonstanciés et concordants suffisent à tenir un dysfonctionnement ou une faute pour établi, sans que le caractère indirect de certains témoignages ou la présence de témoignages contraires ne vienne y faire obstacle (CAA Marseille, 24 octobre 2025, n° 25MA00321 ; CE, 19 août 2025, n° 497327).

 

III. Les vices de l'enquête inopérants sur la régularité de la procédure disciplinaire comme sur la légalité de la sanction

La jurisprudence a tiré toutes les conséquences de la nature préparatoire de l'enquête en posant un principe d'inopérance général : les conditions dans lesquelles une enquête administrative est diligentée sont, par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité de la procédure disciplinaire subséquente (CE, 11 juillet 2025, n° 492409 ; CE, 5 février 2026, n° 506970).

En pratique, cela signifie que la méconnaissance des principes d'impartialité et de neutralité, des règles d'organisation de l'enquête ou des exigences de formation des enquêteurs ne peut entacher ni la procédure disciplinaire ni la légalité de la sanction prononcée (CE, 10 avril 2024, n° 488982 ; CE, 11 juillet 2025, n° 492939 ; CAA Marseille, 10 octobre 2025, n° 24MA01159). L'agent ne peut pas davantage se prévaloir utilement de ce que des témoignages favorables n'auraient pas été pris en compte, ni même de ce que l'enquête se serait fondée sur un faux en écriture, à le supposer établi.

Malgré cette immunité de l'enquête, les principes de loyauté et de bonne administration doivent inciter les autorités investies du pouvoir disciplinaire, si elles font le choix de l'enquête publique, à s'assurer que celle-ci soit conduite avec rigueur et en contenant le risque psycho-social qu'elle représente en elle-même. C'est ainsi qu'elles pourront lui donner des suites pertinentes et rétablir un climat de travail serein, à l'issue de l'éventuelle procédure diciplinaire.

 

IV. Les droits de l'agent différés à l'ouverture de la procédure disciplinaire

Si l'enquête préalable est ainsi soustraite au contradictoire, ce n'est que partie remise : les droits de l'agent s'exercent pleinement une fois la procédure disciplinaire engagée.

En vertu de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, l'agent faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier, comprenant notamment le rapport d'enquête administrative ainsi que, le cas échéant, les procès-verbaux des auditions des personnes entendues. Cette communication peut toutefois être restreinte lorsqu'elle serait de nature à porter gravement préjudice aux témoins.

C'est également à ce stade de la procédure disciplinaire ou, le cas échéant, de la procédure pénale, que l'agent pourra contester les éléments recueillis en produisant des preuves contraires. Les juges du fond conservent alors toute latitude pour écarter les faits dont la matérialité leur paraît douteuse, notamment lorsque l'enquête s'est massivement appuyée sur des témoignages peu circonstanciés, ne permettant pas d'identifier et de dater précisément les faits évoqués. Il leur appartient ensuite de vérifier si les faits reprochés sont matériellement établis, s'ils constituent des fautes de nature à justifier une sanction, et si celle-ci est proportionnée à leur gravité (CE, 27 mars 2020, n° 427868).

 

V. La prescription : un point de départ favorable à l'administration

Le Conseil d'État a récemment apporté une précision importante quant au délai de prescription de trois ans applicable aux procédures disciplinaires (article L. 532-2 du code général de la fonction publique). Ce délai ne court qu'à compter du jour où l'administration a pris effectivement connaissance de la réalité de l'ensemble des faits. Ainsi, des faits partiellement connus de l'administration plus de trois ans avant l'engagement de la procédure disciplinaire, mais dont l'ampleur et la récurrence n'ont pu être mesurées qu'à l'issue de l'enquête administrative, ne voient leur délai de prescription commencer à courir qu'au terme de celle-ci (CE, 5 février 2026, n° 507692).

Cette solution, logique au regard de la finalité de l'enquête, confère à l'administration une marge de manœuvre temporelle appréciable.

 

VI. La nécessité de s'inscrire dans la prévention des risqes psycho-sociaux

Le droit positif dessine ainsi un régime dans lequel l'enquête administrative préalable est un outil souple, libre de forme et largement immunisé contre toute contestation juridique ultérieure. Pour autant, elle est loin d'être neutre sur le plan managérial. Ses conditions de mises en oeuvre et les suites qui lui seont données peuvent avoir pour effet de restaurer la confiance comme de générer un large désengagement des équipes. De plus, le temps et le cadre de l'enquête n'exonèrent pas l'employeur public de son obligation générale de sécurité (article L. 4121-1 du Code du travail), notamment en matière de prévention des risques psycho-sociaux. 

Une intervention du législateur pour définir un cadre minimal, notamment en matière d'impartialité et de qualification des enquêteurs pourrait à terme s'avérer nécessaire pour limiter ces risques. 

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