Les demandes de titre de séjour sont désormais, pour l'essentiel, effectuées en ligne, soit sur la plateforme ANEF, soit sur le site Démarches simplifiées, selon la nature de la demande concernée.

A l'issue du dépôt d'une demande d'admission exceptionnelle au séjour (AES) sur la plateforme Démarches simplifiées, le demandeur obtient une attestation de dépôt destinée à établir la réalité et la date de sa démarche. En outre, la plateforme génère automatiquement un message d'information ou d'avertissement relatif à la portée et aux conséquences de cette demande.

Ce message soulève plusieurs interrogations d'ordre juridique. Son analyse conduit à distinguer ce qui résulte effectivement du droit positif de ce qui procède d'une formulation discutable de l'administration.

En effet, l'administration semble entretenir une confusion entre plusieurs notions juridiques distinctes : la régularité du séjour, le droit au maintien sur le territoire, l'exercice du pouvoir d'éloignement par l'administration et les conditions de recevabilité d'une demande d'admission exceptionnelle au séjour.

C'est précisément cette confusion, susceptible d'emporter des conséquences pratiques importantes pour les demandeurs, qui justifie un examen critique des points suivants.

A - Une contradiction interne du message

L'administration mentionne d'abord "votre demande est "en cours d'examen", puis elle affirme que cette demande "témoigne que vous vous trouvez en situation irrégulière". Enfin, elle ajoute que vous "devez quitter le territoire français".

Ces trois affirmations ne sont pas entièrement compatibles.

En effet, si une demande est régulièrement enregistrée sur le fondement des articles L. 435-1 et suivants du CESEDA, l'administration reconnaît à travers l'attestation de dépôt générée par la plate-forme qu'elle est saisie d'une demande dont elle doit apprécier le bien-fondé.

Or l'instruction d'une demande suppose précisément que le préfet n'a pas encore statué.

En droit administratif, tant que l'autorité administrative n'a pas pris sa décision, la situation juridique du demandeur demeure en cours d'examen, sauf cas de décision implicite de rejet. C'est pourquoi, affirmer dès ce stade que l'intéressé "doit quitter le territoire" revient pratiquement à anticiper une décision de rejet qui n'a pas encore été prise.

Cette formulation est donc discutable au regard du principe d'impartialité et d'examen sérieux des demandes de titre de séjour.

B - L'irrégularité du séjour n'est pas la même chose que l'absence de droit à demander une régularisation

L'administration paraît raisonner selon un postulat implicite consistant à assimiler le dépôt d'une demande d'admission exceptionnelle au séjour à la situation d'un étranger en séjour irrégulier.

Une telle prémisse correspond, dans la majorité des cas, à la réalité. L'admission exceptionnelle au séjour a en effet pour objet de permettre la régularisation d'étrangers qui ne disposent pas d'un droit au séjour au regard des règles de droit commun.

Toutefois, ce constat ne saurait autoriser l'administration à tirer d'emblée l'ensemble des conséquences juridiques défavorables attachées à l'irrégularité du séjour. La procédure d'admission exceptionnelle au séjour a précisément été instituée afin de permettre au préfet d'apprécier, au regard des circonstances propres à chaque situation, s'il y a lieu de déroger au droit commun en délivrant un titre de séjour. En d'autres termes, si l'irrégularité du séjour constitue le point de départ de l'examen de la demande, elle ne préjuge en rien de l'issue de la procédure ni de la décision que l'autorité préfectorale sera amenée à prendre.

La notification de l'administration semble donc transformer une simple situation juridique initiale en conclusion définitive.

C - Une confusion entre irrégularité et possibilité d'éloignement

Le passage le plus contestable de la notification est probablement celui-ci :

"Vous pouvez être interpellé à tout moment, y compris lors de votre venue en préfecture, et placé en rétention administrative aux fins de votre éloignement."

Cette phrase appelle plusieurs observations.

En premier lieu, le placement en rétention n'est jamais automatique, car il est strictement encadré par le CESEDA. Il suppose la réunion d'au moins trois conditions :

D'abord, l'existence d'une mesure d'éloignement exécutoire, généralement un arrêté portant refus de séjour et obligation de quitter le territoire ;

Ensuite, il faut que cette mesure ne puisse être immédiatement exécutée autrement ;

Enfin, il faut que les conditions légales de la rétention soient réunies.

Il va donc de soi que le simple dépôt d'une demande d'AES ne permet évidemment pas de placer un étranger en rétention administrative.

Le message généré par le site "Démarches simplifiées" laisse pourtant croire que la rétention pourrait résulter du seul dépôt de la demande, ce qui est juridiquement inexact.

En second lieu, la procédure d'admission exceptionnelle au séjour fait obstacle à certaines mesures d'éloignement avant la décision du Préfet.

Lorsqu'une demande d'admission exceptionnelle au séjour est effectivement enregistrée et en cours d'instruction, le préfet doit d'abord statuer sur cette demande. Le Conseil d'État considère de manière constante que l'autorité administrative doit examiner la demande de séjour avant de prendre une décision d'éloignement lorsque cette demande est pendante.

Autrement dit le préfet ne peut pas ignorer une demande de séjour en cours d'instruction.

En pratique, les décisions de refus de séjour et d'obligation de quitter le territoire français sont prises simultanément.

Cela montre bien que l'administration examine d'abord la demande de séjour et l'OQTF intervient comme conséquence du refus.

D - Le message paraît anticiper une future décision

Le droit administratif est gouverné par le principe selon lequel l'administration doit instruire chaque demande de manière individuelle.

Or le message critiqué affirme de manière générale et impersonnelle "vous devez quitter la France". Pourtant, deux hypothèses demeurent ouvertes : le préfet peut délivrer un titre de séjour ; il peut également rejeter la demande.

Tant que cette appréciation n'est pas réalisée, annoncer que l'intéressé "doit quitter le territoire" donne le sentiment que l'issue de la procédure est déjà présumée et que la communication de l'administration n'a plus rien de neutre.

Une telle formulation est peu compatible avec l'obligation d'un examen individuel et l'obligation de loyauté dans l'information du public en général et des étrangers en particulier.

E - Une atteinte possible au principe de confiance légitime et au droit au recours administratif

Le législateur a créé la procédure d'admission exceptionnelle au séjour.

Cette procédure poursuit une finalité : permettre à certaines personnes qui ne peuvent prétendre au droit au séjour d'obtenir une régularisation.

Or le message délivré peut avoir un effet dissuasif. Il indique notamment :

- vous pouvez être arrêté ;

- vous pouvez être placé en rétention ;

- vous devez quitter la France.

L'étranger souhaitant régulariser sa situation pourrait raisonnablement comprendre que le dépôt de sa demande augmente son risque d'éloignement.

On peut donc soutenir que ce type de message est contraire à l'objectif poursuivi par la procédure de régularisation instituée par le législateur.

F - La référence à la présentation en préfecture est particulièrement problématique

Le passage qui mentionne "y compris lors de votre venue en préfecture" est probablement le plus critiquable, car il résonne comme une menace adressée à l'étranger demandeur de titre de séjour, alors que ce dernier accomplit précisément la démarche que la loi a prévue dans son cas.

On se retrouve dans une situation paradoxale où la loi permet de déposer une demande, mais l'administration avertit que venir au guichet de la préfecture expose l'étranger à un placement en rétention. C'est ce que dénoncent de nombreuses associations de défense des étrangers et les spécialistes du droit des étrangers qui y voient un défaut de loyauté.

Même si, juridiquement, une interpellation demeure théoriquement possible, la formulation employée risque de porter atteinte à l'effectivité du droit de demander une admission exceptionnelle au séjour.

G - Une formulation excessivement générale

Le message est présenté comme une règle absolue là où, juridiquement, chaque situation individuelle peut avoir ses particularités.

Il aurait été plus exact d'écrire, par exemple :

"Le dépôt d'une demande d'admission exceptionnelle au séjour ne vaut pas autorisation provisoire de séjour ni droit au travail. Si vous êtes en situation irrégulière, vous demeurez soumis aux dispositions du CESEDA relatives au contrôle du séjour des étrangers. Votre demande sera examinée avant qu'une décision soit prise sur votre droit au séjour."

Cette rédaction serait beaucoup plus fidèle au droit positif.

H - L'absence de prise en compte de l'obligation d'examen préalable

Votre raisonnement est juridiquement fondé sur un point essentiel.

Le préfet, saisi d'une demande d'admission exceptionnelle au séjour, est tenu de l'examiner.

Ce n'est qu'après cet examen qu'il peut :

  • délivrer un titre ;
  • ou refuser la demande ;
  • et, le cas échéant, assortir ce refus d'une obligation de quitter le territoire français.

L'administration ne peut normalement pas faire comme si cette demande n'existait pas.

Le message automatique ne reflète pas cette séquence juridique.

Il présente l'éloignement comme une conséquence immédiatement envisageable, alors que l'existence d'une demande pendante impose, en principe, qu'une décision soit prise sur celle-ci avant qu'une OQTF fondée sur l'absence de droit au séjour soit adoptée.

 

Conclusion

La critique juridique de ce message peut s'articuler autour de quatre axes principaux :

- Une contradiction logique lorsque l'administration reconnaît qu'une demande est régulièrement enregistrée et en cours d'instruction tout en affirmant déjà que l'intéressé doit quitter le territoire.

- Une confusion entre irrégularité du séjour et pouvoir d'éloignement, car être en situation irrégulière ne signifie pas que l'administration peut faire abstraction d'une demande de séjour pendante.

- Une présentation incomplète du régime juridique de la rétention, dans la mesure où le message laisse entendre qu'un placement en rétention pourrait résulter du seul dépôt de la demande, alors qu'une telle mesure est soumise à des conditions légales strictes, dont l'existence d'une mesure d'éloignement exécutoire.

- Un effet potentiellement dissuasif sur l'exercice d'un droit prévu par la loi, d'autant plus qu'en avertissant que le demandeur peut être interpellé « y compris lors de sa venue en préfecture », alors même que cette procédure a pour objet de permettre un examen individualisé de situations susceptibles de justifier une régularisation.

En revanche, il convient d'être nuancé sur un point : le dépôt d'une demande d'admission exceptionnelle au séjour ne confère pas, en lui-même, un droit au maintien sur le territoire comparable à celui attaché à certaines autres catégories de demandes de titre de séjour. L'administration a donc raison de préciser que l'attestation de dépôt ne vaut ni autorisation de séjour ni autorisation de travail. La critique porte davantage sur la manière dont le message présente les conséquences de cette situation et sur son absence de distinction entre l'absence de droit au séjour, l'obligation pour le préfet d'instruire la demande et les conditions légales d'un éventuel éloignement, lequel ne peut intervenir qu'en présence d'une décision exécutoire.

Maître Emmanuel ITOUA

Avocat à la Cour -Barreau de la Seine Saint-Denis

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