Publié le 02/03/2023

Autisme et carence de l'Etat dans la prise en charge adaptée au sein d'une structure spécialisée : la voie du référé liberté

Article juridique - Droit de la santé

Il résulte des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative que :

« Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »

Le Conseil d’Etat relève ainsi que :

« En vertu de cet article, le juge administratif des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par une urgence particulière, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Ces dispositions législatives confèrent au juge des référés le pouvoir de prendre, dans les délais les plus brefs et au regard de critères d'évidence, les mesures de sauvegarde nécessaires à la protection des libertés fondamentales ».[1]

Deux conditions doivent être remplies pour que la requête en référé-liberté soit accueillie :

Une condition particulière d’urgence (II.1) ;
Une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (II.2).

Les juridictions administratives ont d’ores et déjà eu l’occasion de retenir la condition d’urgence posée à l’article L. 521-2 du CJA. Voir en ce sens :

Une décision du Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise, en date du 7 octobre 2013 :

« 3. Considérant qu’il résulte de l’instruction que la jeune A X, aujourd’hui âgée de 19 ans, est atteinte de polyhandicap, souffrant à la fois du syndrome de Prader Willi, d’un syndrome autistique sévère, d’un retard mental ainsi que d’une obésité morbide (…).

(…) que depuis son retour au domicile familial le 12 septembre dernier, ses troubles du comportement notamment marqués par des accès d’agressivité, une recherche constante de nourriture, l’ingestion d’objet et/ou de produits dangereux et une forte agitation, s’amplifient, ainsi que l’établissent les requérants, dans des proportions démesurées, insupportables au quotidien et constituent un danger direct et immédiat tant pour sa propre sécurité que pour celle de ses proches ; que dans ces circonstances, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie ».[1]

Une décision du Tribunal Administratif de Rennes, en date du 15 juin 2015 :

« 4. Considérant qu’il résulte de l’instruction que B X, né le XXX, a fait l’objet d’un diagnostic d’autisme atypique avec déficience intellectuelle légère à moyenne ; qu’il a été pris en charge de 1999 en septembre 2012 par l’institut médicoéducatif de Quimperlé ; qu’à la suite de son exclusion pour cause de troubles du comportement, il n’a plus été pris en charge par cet établissement qu’à raison de deux jours par semaine ; que par une décision du 16 mai 2012, la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées a orienté B X en maison d’accueil spécialisé ; que sur recours de M X, le tribunal du contentieux de l’incapacité a, par un jugement du 28 novembre 2012 devenu définitif, autorisé son placement en foyer d’accueil médicalisé ; que les multiples demandes présentées par M X depuis ce jugement auprès des foyers d’accueil médicalisé qui lui ont été indiqués, se sont heurtées à des refus en raison du manque de places disponibles ; que depuis le mois de janvier 2015, B est accueilli par un établissement en Belgique ; que M X soutient, sans être contredite par l’ARS qui admet elle-même que ce placement n’est pas satisfaisant et ne peut être que temporaire, que cet établissement ne possède ni les structures ni le personnel adaptés à la prise en charge de son fils ; qu’elle ne peut rendre visite à son fils qu’une fois par mois, ce qui n’est pas suffisant et que cet éloignement est une source de profonde souffrance pour B ; qu’en l’absence de prise en charge par une structure adaptée, les troubles du comportement de B s’aggravent ; que M X indique qu’elle a été contrainte de placer son fils en Belgique compte tenu de l’état d’épuisement psychique extrême dans lequel elle se trouvait et qu’elle ne peut le reprendre à sa charge eu égard à la menace que les troubles du comportement qu’il présente font peser sur lui-même et sur elle ; que, dans ces circonstances, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie ».[2]

Une décision du Tribunal Administratif de Rennes, en date du 28 juillet 2016 :

« 4. Considérant qu’il résulte de l’instruction que D E L, née le XXX, a fait l’objet d’un diagnostic d’autisme atypique en 2006 (…).

(…) qu’il n’est pas sérieusement contesté par l’ARS que la prise en charge actuelle de D E L n’est pas adaptée à son état de santé et ne présente par ailleurs aucun caractère pérenne ; qu’en l’absence de prise en charge par une structure adaptée, les troubles du comportement de D E s’aggravent et font peser une menace sérieuse sur elle-même et son entourage familial ; qu’il résulte suffisamment des pièces produites que D E L a notamment pu se montrer violente à l’égard de sa mère ; que les parents de D E L, qui en assument la charge quasi quotidienne depuis de nombreuses années, alors qu’ils sont désormais âgés de plus de 60 ans, sont épuisés ; que, dans ces circonstances, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie ».[3]

II.2. Sur l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale

En droit :

Il résulte des dispositions de l’article L.114-1 du Code de l’Action sociale et des familles que :

« Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté.

L'Etat est garant de l'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble du territoire et définit des objectifs pluriannuels d'actions ».

L’article L.114-1-1 précise quant à lui, en son alinéa 1, que :

« La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l'origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie ».

Par ailleurs, l’article L.246-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que :

« Toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique et des troubles qui lui sont apparentés bénéficie, quel que soit son âge, d'une prise en charge pluridisciplinaire qui tient compte de ses besoins et difficultés spécifiques.

Adaptée à l'état et à l'âge de la personne, cette prise en charge peut être d'ordre éducatif, pédagogique, thérapeutique et social (…) ».

Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil d’Etat a consacré une véritable obligation de résultat à la charge des autorités administratives en matière de prise en charge pluridisciplinaire des personnes atteintes de troubles autistiques.

En effet, dans un arrêt « Beaufils » en date du 16 mai 2011, il a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 246-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique et des troubles qui lui sont apparentés bénéficie, quel que soit son âge, d'une prise en charge pluridisciplinaire qui tient compte de ses besoins et difficultés spécifiques. / Adaptée à l'état et à l'âge de la personne et eu égard aux moyens disponibles, cette prise en charge peut être d'ordre éducatif, pédagogique, thérapeutique et social. " ; qu'il résulte de ces dispositions que le droit à une prise en charge pluridisciplinaire est garanti à toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique, quelles que soient les différences de situation ;

Que si, eu égard à la variété des formes du syndrome autistique, le législateur a voulu que cette prise en charge, afin d'être adaptée aux besoins et difficultés spécifiques de la personne handicapée, puisse être mise en œuvre selon des modalités diversifiées, notamment par l'accueil dans un établissement spécialisé ou par l'intervention d'un service à domicile, c'est sous réserve que la prise en charge soit effective dans la durée, pluridisciplinaire, et adaptée à l'état et à l'âge de la personne atteinte de ce syndrome ».[4]

Dès lors, il est constant que l’Etat et les autres autorités administratives en charge de l’action sociale sont tenus d’assurer une prise en charge effective et pluridisciplinaire des personnes atteintes de syndrome autistique.

A ce titre, les juridictions administratives jugent régulièrement, sur le fondement des dispositions de des articles L. 114-1 et L. 246-1 du Code de l’action sociale et des familles, que :

« Ces dispositions font peser sur l’Etat et les autres autorités publiques en charge de l’action sociale en faveur des handicapés une obligation qui leur impose d’assurer la prise en charge effective des personnes atteintes de syndrome autistique ou de polyhandicap ».[5]

« Ces dispositions imposent à l’État et aux autres personnes publiques chargées de l’action sociale en faveur des personnes handicapées d’assurer, dans le cadre de leurs compétences respectives, une prise en charge effective dans la durée, pluridisciplinaire et adaptée à l’état comme à l’âge des personnes atteintes du syndrome autistique »[6]

Il est par ailleurs admis que la privation d’une telle prise en charge adaptée pour une personne souffrant de tels handicaps est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Voir en ce sens :

Une décision du Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise, en date du 7 octobre 2013 :

« (…) La privation d’une prise en charge adaptée pour une personne souffrant de tels handicaps est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale justifiant l’intervention urgente d’une mesure de sauvegarde au sens des dispositions de l’article L 521-2 du code de justice administrative, lorsqu’eu égard à leur gravité, les troubles du comportement dont elle souffre emportent un risque vital tant pour elle-même que pour son entourage ».[7]

Une décision du Tribunal Administratif de Rennes, en date du 15 juin 2015 :

(…) Qu’eu égard à la situation de B X, qui était nécessairement connue de plusieurs des membres de la commission compte tenu des nombreuses demandes de placement présentées par sa mère et de la prise en charge par le département d’une prestation de compensation du handicap dont le taux a été fixé en dernier lieu par une décision de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées du 20 mars 2015, la requérante est fondée à soutenir que l’absence de prise en charge adaptée de son fils porte une atteinte grave et manifestement illégale tant à leur droit à la sécurité qu’à leur droit de mener une vie privée et familiale normale.[8]

Une décision du Tribunal Administratif de Rennes en date du 28 juillet 2016 :

« (…) Qu’eu égard à la situation de D E L, qui était nécessairement connue de plusieurs des membres de la commission compte tenu des demandes de placement présentées par ses représentants légaux et de la prise en charge par le département d’une prestation de compensation du handicap dont le taux a été fixé en dernier lieu par une décision de la CDAPH du 18 avril 2013, la requérante est fondée à soutenir que l’absence de prise en charge adaptée de sa fille porte une atteinte grave et manifestement illégale tant à leur droit à la sécurité qu’à leur droit de mener une vie privée et familiale normale ».[9]

Une décision du Tribunal Administratif de Melun en date du 28 septembre 2017 :

« Considérant que la privation pour un enfant, notamment s’il souffre d’un trouble de santé invalidant, de toute possibilité de bénéficier d’une scolarisation adaptée (…) est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative ; qu’elle est, par suite, de nature à justifier l’intervention du juge des référés sur le fondement de cet article, sous réserve qu’une urgence particulière rende nécessaire l’intervention d’une mesure de sauvegarde dans les quarante-huit heures ; qu’en outre, le caractère grave et manifestement illégal d’une telle atteinte s’apprécie en tenant compte, d’une part de l’âge de l’enfant, d’autre part, des diligences accomplies par l’autorité administrative compétente, au regard des moyens dont elle dispose ».[10]

Il sera immédiatement rappelé que la compensation du handicap relève de la solidarité nationale en vertu des dispositions de l’article L.114-1-1 du Code de l’action sociale et des familles.

Il sera également rappelé que Conseil d’Etat a consacré une véritable obligation de résultat à la charge des autorités administratives en matière de prise en charge pluridisciplinaire des personnes atteintes de troubles autistiques.[1]

Par ailleurs, il résulte par ailleurs des dispositions de l’article L.1431-2 du Code de la santé publique que :

« Les agences régionales de santé sont chargées, en tenant compte des particularités de chaque région et des besoins spécifiques de la défense (…) :

2° De réguler, d'orienter et d'organiser, notamment en concertation avec les professionnels de santé et les acteurs de la promotion de la santé, l'offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de prévention, de promotion de la santé, de soins et de services médico-sociaux, aux besoins spécifiques de la défense et à garantir l'efficacité du système de santé ».

Plus précisément, cet article prévoit que les agences régionales de santé « veillent à ce que la répartition territoriale de l'offre de prévention, de promotion de la santé, de soins et médico-sociale permette de satisfaire les besoins de santé de la population ».

L’article L.313-3 du Code de l’action sociale et des familles prévoit quant à lui que le directeur général de l'agence régionale de santé délivre une autorisation « pour les établissements et services mentionnés aux 2°, 5°, 6°, 7°, 9°, 11° et 12° du I de l'article L. 312-1 et pour les lieux de vie et d'accueil mentionnés au III du même article, lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge par les organismes d'assurance maladie ».

Dès lors, l’agence régionale de santé est compétente en matière de planification, d’autorisation de création de places et de tarification des Maisons d’Accueil Spécialisées (MAS).

S’agissant des Foyers d’Accueil Médicalisés (FAM), il s’agit d’une compétence conjointe et partagée entre l’ARS et le Conseil général.

A ce titre, le Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise a-t-il jugé que :

« 4. Considérant que le directeur de l’agence régionale de Santé et le président du conseil général sont chargés, chacun pour ce qui le concerne, de l’autorisation, de la tarification et du contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux dont ils ont la charge ; qu’à cet égard, par application des articles L 1431-2-2°b) du code de la santé publique et L 313-3 du code de l’action sociale et des familles, les maisons d’accueil spécialisé ( MAS) relèvent de l’ARS tandis que les foyers d’accueil médicalisé (FAM) relèvent d’une compétence conjointe et partagée entre l’ARS pour la partie « soins » et le conseil général pour la partie « hébergement » ; qu’ainsi, l’offre de soins pour les établissements susceptibles d’accueillir la jeune A relève de la compétence de l’ARS ; que la circonstance que l’ARS, ainsi qu’elle le fait valoir, ne procède pas directement au placement et à l’admission des personnes handicapées dans les établissements médico-sociaux ne la dispense pas pour autant d’exercer pleinement les compétences et les prérogatives qui lui sont confiées par la loi pour s’assurer que l’offre de soins est adaptée aux besoins et permet notamment de garantir l’effectivité des obligations qui pèsent sur la collectivité publique en matière de prise en charge des personnes atteintes de syndrome autistique ou de polyhandicap ; qu’à ce titre, il lui revient d’organiser l’offre de soins de telle sorte qu’elle soit suffisante pour assurer la mise en œuvre des décisions d’orientation prises par la CDAPH et que les établissements dont elle a la charge soient dotés des structures leur permettant de faire face à leurs missions ; que si, la décision individuelle d’admission relève, en dernier lieu, des directeurs d’établissements, il appartient également à l’ARS, lorsque la structure désignée par la CDAPH est apte à accueillir la personne handicapée, de prendre toutes dispositions utiles et le cas échéant de faire usage de ses pouvoirs de contrôle pour mettre un terme aux refus d’admission opposés aux cas les plus lourds alors que ces derniers sont précisément ceux nécessitant en priorité l’assistance de la collectivité publique et qu’ en vertu du deuxième alinéa du III de l’article L 241-6 du code de l’action sociale, les décisions de la CDAPH prises au titre du 2° du I du même article s’imposent à tout établissement dans la limite de la spécialité au titre de laquelle il a été autorisé ou agréé ».[2]

De la même manière, le Tribunal Administratif de Rennes a-t-il relevé que :

« En vertu d’une circulaire conjointe de la direction générale de la cohésion sociale et de la caisse nationale de la solidarité pour l’autonomie du ministère des affaires sociales et de la santé du 22 novembre 2013, il incombe désormais aux agences régionales de santé de veiller à la mise en place, par les maisons départementales des personnes handicapées

(MDPH), d’une « commission en charge de la gestion des situations individuelles critiques de personnes handicapées enfants et adultes », chargée de leur signaler les situations pour lesquelles aucune prise en charge adaptée n’a été trouvée au niveau local d’une part et de désigner un référent régional chargé, dans l’hypothèse où la situation de rupture de prise en charge persiste, d’apporter une solution adaptée aux signalements des situations critiques, après avoir établi « un dialogue avec les familles et les établissements qui ont vocation à prendre en charge les personnes concernées » d’autre part ; qu’en l’espèce, B X, qui relève, selon les propres déclarations faites à l’audience par la représentante de l’ARS, d’une situation critique au sens de la circulaire, n’a pas bénéficié de ce dispositif, dont la mise en œuvre incombe pourtant au directeur général de l’ARS, alors qu’une telle commission existe dans le Morbihan ; que s’il est soutenu en défense que la famille n’a pas saisi la commission, il est néanmoins prévu que ladite commission, dont les membres sont la MDPH, l’ARS, le conseil départemental, la caisse primaire d’assurance maladie, le secteur hospitalier, les représentants des gestionnaires médico-sociaux, les représentants des familles et de l’éducation nationale, et, en tant que de besoin, le ou les directeurs des établissements concernés, « peut s’autosaisir de situations critiques connues par l’un de ses membres »[3]

Le Conseil d’Etat considère-t-il quant à lui que :

« 3. Considérant que ces dispositions imposent à l'Etat et aux autres personnes publiques chargées de l'action sociale en faveur des personnes handicapées d'assurer, dans le cadre de leurs compétences respectives, une prise en charge effective dans la durée, pluridisciplinaire et adaptée à l'état comme à l'âge des personnes atteintes du syndrome autistique ; que si une carence dans l'accomplissement de cette mission est de nature à engager la responsabilité de ces autorités, elle n'est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, que si elle est caractérisée, au regard notamment des pouvoirs et des moyens dont disposent ces autorités, et si elle entraîne des conséquences graves pour la personne atteinte de ce syndrome, compte tenu notamment de son âge et de son état ; qu'en outre, le juge des référés ne peut intervenir, en application de cet article, que pour prendre des mesures justifiées par une urgence particulière et de nature à mettre fin immédiatement ou à très bref délai à l'atteinte constatée ».[4]

Enfin,

Le juge administratif a d’ores et déjà eu l’occasion d’enjoindre à l’ARS « de prendre toutes mesures afin d’assurer l’accueil et la prise en charge dans la durée » d’un enfant « dans un établissement en internat à temps plein, pluridisciplinaire et adapté à l’état et à l’âge ».[1]

De la même manière, le Juge des référés peut-il enjoindre à l’ARS « de prendre toutes dispositions pour qu’une offre de soins permettant la prise en charge effective » d’un enfant « par un établissement médico-social adapté à son état, soit présentée » à ses parents.[2]

Il peut également enjoindre à l’ARS de prendre « toutes dispositions pour que la situation d’un enfant soit examinée en vue de sa prise en charge effective par un établissement médico-social adapté à son état de santé ».[3]

Le Conseil d’Etat a également pu enjoindre au conseil départemental « de prendre une décision accordant » à un enfant « la prise en charge prévue par le sixième alinéa de l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles ».[4]

[1] TA Montreuil 13 décembre 2013 n°1317500

[2] TA Cergy-Pontoise 7 octobre 2013 n°1307736

[3] TA Rennes 28 juillet 2016 n°1603276

[4] CE 18 mai 2018 n°420127

[1] CE 16 mai 2011 n°318501

[2] TA Cergy-Pontoise 7 octobre 2013 n°1307736

[3] TA Rennes 15 juin 2015 n°1502619 ; TA Rennes 28 juillet 2016 n°1603276

[4] CE 27 novembre 2013 n°373300

[1] TA Cergy-Pontoise 7 octobre 2013 n°1307736

[2] TA Rennes 15 juin 2015 n°1502619

[3] TA Rennes 28 juillet 2016 n°1603276

[4] CE 16 mai 2011 n°318501