EN BREF : le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) vise exclusivement l’annulation d’un acte administratif illégal, sans que le juge statue directement sur une demande d’indemnité, tandis que le recours de plein contentieux indemnitaire (RPCI) tend à la condamnation pécuniaire de la personne publique, le juge appréciant alors l’existence d’une faute (ou d’un autre fondement de responsabilité) et des préjudices réparables (Tribunal administratif de Versailles, 4 décembre 2023, n° 2201757 ; Tribunal administratif de Melun, 7 mai 2024, n° 2110653).

Le choix dépend donc principalement de l’objet recherché (annulation ou réparation financière), de la nature de l’acte en cause (décision détachable ou non, contrat administratif, acte fiscal indétachable) et du cadre dans lequel une illégalité est invoquée (contrôle abstrait de légalité ou responsabilité pour faute).

La jurisprudence consacre un droit général au recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) contre tout acte administratif, même sans texte, pour assurer le respect de la légalité (Conseil d'État, 17 février 1950, 86949) et admet le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP)  même lorsqu’un avantage financier est en jeu (Conseil d'État, 8 mars 1912, 42612), tandis que, pour le plein contentieux indemnitaire, les décisions de rejet d’une réclamation lient le contentieux pour tous les dommages issus d’un même fait générateur, dans un délai de deux mois, sous réserve des dommages nés ou aggravés postérieurement (Tribunal administratif de Toulouse, 14 novembre 2023, n° 2001987 ; Tribunal administratif de Lyon, 16 février 2024, n° 2206328).

En matière contractuelle, le Conseil d’État a ouvert aux tiers et concurrents évincés un recours de pleine juridiction devant le juge du contrat, qui se substitue pour l’essentiel au recours en annulation pour excès de pouvoir (REP)  contre les actes détachables après la conclusion du contrat (Conseil d'État, 4 avril 2014, 358994 ; Conseil d'État, 16 juillet 2007, 291545).

Critères de choix et articulation des recours

I. Objet du litige et office du juge : annulation vs réparation

A. Le recours pour excès de pouvoir : contrôle de légalité de l’acte

Le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) a pour seul objet l’annulation d’un acte administratif illégal : le requérant attaque la décision elle‑même (refus d’allocation, sanction, autorisation, etc.), sans demander directement réparation du préjudice.

Dans l’affaire Lafage, le Conseil d’État relève que le requérant se borne à soutenir qu’une décision ministérielle l’a privé d’avantages réglementaires, sa requête mettant ainsi « en question la légalité d'un acte d'une autorité administrative » ; il en déduit qu’il est recevable à l’attaquer par la voie du recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) (Conseil d'État, 8 mars 1912, 42612).

Le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) reste ouvert même lorsqu’un texte prétend exclure tout recours, le Conseil d’État ayant jugé que l’interdiction de « tout recours administratif ou judiciaire » ne fait pas obstacle au recours pour excès de pouvoir, « recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif » et qui assure « le respect de la légalité » (Conseil d'État, 17 février 1950, 86949).

Cet office est illustré dans les contentieux de sanctions disciplinaires ou de refus de protection fonctionnelle, où l’agent demande l’annulation de la décision attaquée pour illégalité ; le juge contrôle alors la matérialité et la qualification des faits, la proportionnalité de la sanction et l’application des textes statutaires et du droit du travail (Tribunal administratif de Melun, 7 mai 2024, n° 2110653 ; Tribunal administratif de Toulon, 28 mars 2025, n° 2201004).

En matière d’urbanisme, le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) permet d’obtenir l’annulation d’un permis ou d’une décision, le juge étant tenu de statuer sur tous les moyens susceptibles de fonder l’annulation (Article L600-4-1 du Code de l'urbanisme).

Toutefois, certains actes ne sont pas détachables de procédures particulières (ex. fiscale), ce qui rend impossible un recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) autonome : ainsi, le tribunal administratif de Pau juge qu’une décision rejetant une réclamation relative au taux de prélèvement à la source « n’est pas un acte détachable de la procédure d’imposition » et ne peut faire l’objet d’un REP isolé, la contestation ne pouvant intervenir qu’à l’appui d’une demande de décharge d’imposition (Tribunal administratif de Pau, 12 juillet 2022, n° 2000609).

B. Le recours de plein contentieux indemnitaire : réparation intégrale du préjudice

Le plein contentieux indemnitaire vise la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices subis, à raison d’une faute (illégalité d’un acte, faute de service, inexécution d’une décision) ou, selon la cause juridique, d’un autre titre de responsabilité.

Les décisions relatives à la fonction publique rappellent que « toute illégalité fautive est, en principe et quelle qu'en soit la nature, susceptible d'engager la responsabilité de l'administration dès lors qu'elle présente un lien de causalité suffisamment direct et certain avec les préjudices invoqués, dont il appartient au demandeur d'établir la réalité et le bien-fondé » (Tribunal administratif de Melun, 7 mai 2024, n° 2110653 ; Tribunal administratif de Melun, 7 mai 2024, n° 2110655).

Dans l’affaire Eco‑Lot, le tribunal rappelle qu’ « toute illégalité affectant une décision administrative est constitutive d'une faute » et que le juge doit réparer les préjudices « directs et certains » en résultant (Tribunal administratif de Versailles, 4 décembre 2023, n° 2201757).

L’office du juge de l’indemnisation implique d’apprécier l’existence des chefs de préjudice (frais exposés, manque à gagner, préjudice moral, troubles dans les conditions d’existence) et leur caractère direct et certain.

Dans le jugement Eco‑Lot, le manque à gagner lié à un projet immobilier non réalisé est jugé trop aléatoire et ne peut ouvrir droit à réparation, sauf circonstances particulières démontrant un bénéfice raisonnablement attendu ; le juge rejette aussi les préjudices non prouvés ou purement éventuels (Tribunal administratif de Versailles, 4 décembre 2023, n° 2201757).

Dans les contentieux de harcèlement moral, le tribunal administratif de Toulon évalue la prescription quadriennale, le caractère continu et évolutif du préjudice et la période indemnisable, puis apprécie les différents postes de préjudice (moral, économique, carrière, frais) avant de fixer une indemnité partielle (Tribunal administratif de Toulon, 28 mars 2025, n° 2201004).

II. Conditions de recevabilité et délais : un paramètre décisif du choix

A. Règle de base : recours contre une décision et délai de deux mois

En droit commun, la juridiction administrative ne peut être saisie que par un recours formé contre une décision, dans les deux mois de sa notification ou de sa publication (Article 1 du Décret n°65-29 du 11 janvier 1965 ; Article R421-1 du Code de justice administrative).

Ce délai de deux mois s’applique au recours en annulation pour excès de pouvoir (REP), sauf absence de mention des voies et délais de recours, et, pour le contentieux indemnitaire, commence à courir après la décision explicite ou implicite rejetant la réclamation préalable.

Pour les recours indemnitaires, l’article R.421‑1 du CJA dispose que la requête tendant au paiement d’une somme d’argent n’est recevable qu’« après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle » ; le tribunal administratif de Pau en fait application pour déclarer irrecevables des conclusions indemnitaires non précédées d’une demande préalable (Article R421-1 du Code de justice administrative ; Tribunal administratif de Pau, 12 juillet 2022, n° 2000609).

Dans la fonction publique, un décret spécifique peut organiser un recours administratif préalable obligatoire qui interrompt le délai contentieux et dont la décision se substitue à la décision initiale, comme en matière de situation personnelle des agents civils de l’État (Article 2 du Décret n° 2012-765 du 10 mai 2012).

B. Liaison du contentieux indemnitaire et effet extinctif du délai de deux mois

La jurisprudence des tribunaux administratifs de Toulouse et de Lyon, en des termes convergents, affirme que la décision rejetant une réclamation indemnitaire « lie le contentieux indemnitaire » pour l’ensemble des dommages causés par le même fait générateur : la victime dispose de deux mois à compter de cette décision pour saisir le juge, en pouvant invoquer des chefs de préjudice nouveaux ; au‑delà, toute demande relative aux mêmes dommages est tardive et irrecevable (Tribunal administratif de Toulouse, 14 novembre 2023, n° 2001987 ; Tribunal administratif de Lyon, 16 février 2024, n° 2206328).

Ces décisions ajoutent qu’une nouvelle réclamation et un nouveau rejet ne rouvrent pas le délai lorsque les dommages étaient déjà connus dans leur ampleur à la date de la première décision ; seule l’apparition ou l’aggravation de dommages, ou leur révélation ultérieure dans toute leur ampleur, permet un nouveau cycle réclamation / recours dans le délai de deux mois (Tribunal administratif de Toulouse, 14 novembre 2023, n° 2001987 ; Tribunal administratif de Lyon, 16 février 2024, n° 2206328).

Cette construction est reprise par le tribunal administratif de Toulon dans le contentieux de harcèlement moral : le délai de deux mois suivant la décision rejetant la réclamation permet de saisir le juge pour « tout dommage » issu du fait générateur, y compris des chefs de préjudice non mentionnés, mais une nouvelle demande ultérieure fondée sur le même fait générateur est tardive même si elle présente de nouveaux chefs de préjudice (Tribunal administratif de Toulon, 28 mars 2025, n° 2201004).

En parallèle, cette jurisprudence articule ce régime avec la prescription quadriennale, en rattachant un préjudice continu et évolutif à chaque année civile et en limitant ainsi l’indemnisation aux années non prescrites, tout en exigeant que le préjudice soit connu dans son existence et son étendue (Tribunal administratif de Toulon, 28 mars 2025, n° 2201004).

C. Délai raisonnable et distinction entre annulation et indemnité

En l’absence de mention des voies et délais de recours, le principe de sécurité juridique impose un « délai raisonnable » pour contester une décision individuelle notifiée ou connue du destinataire ; en général, ce délai ne peut excéder un an, sauf circonstances particulières (Tribunal administratif de Toulon, 30 avril 2026, n° 2302222).

Le tribunal administratif de Toulon applique ce principe pour juger tardives les conclusions d’annulation d’un arrêté de congé maladie présentées plus d’un an après la date à laquelle la requérante reconnaît en avoir eu connaissance (Tribunal administratif de Toulon, 30 avril 2026, n° 2302222).

Toutefois, l’expiration du délai de recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) n’empêche pas nécessairement un recours indemnitaire distinct : le même tribunal précise que « la circonstance que ces décisions de refus auraient pu faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et que le délai imparti à cette fin était expiré est sans influence sur la recevabilité du recours de pleine juridiction que la requérante a choisi d'exercer, dès lors que ce dernier recours n'a ni le même objet ni la même portée qu'une annulation pour excès de pouvoir » (Tribunal administratif de Toulon, 30 avril 2026, n° 2302222).

En revanche, lorsque la décision contestée a un objet purement pécuniaire, l’expiration du délai de recours en annulation pour excès de pouvoir (REP)  peut faire obstacle à un recours indemnitaire ayant strictement la même portée (Tribunal administratif de Toulon, 30 avril 2026, n° 2302222), ce qui incite à apprécier finement l’objet des conclusions (annulation d’un refus de payer une créance vs responsabilité pour faute génératrice d’un préjudice distinct).

III. Situations types et stratégies contentieuses

A. Décisions individuelles étrangères à tout litige indemnitaire préexistant

Lorsqu’une décision administrative fait directement grief au requérant (sanction disciplinaire, refus de protection fonctionnelle, refus d’un avantage statutaire, décision affectant une situation juridique indépendante d’un dommage déjà constitué), le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) est l’outil naturel pour faire disparaître l’acte illégal, conformément à la logique des arrêts Lafage et Dame Lamotte (Conseil d'État, 8 mars 1912, 42612 ; Conseil d'État, 17 février 1950, 86949).

Il permet de purger la situation juridique, l’annulation pouvant ensuite fonder une demande indemnitaire autonome, soumise au régime de la réclamation préalable et des délais propres au contentieux de la responsabilité.

Dans la pratique, toutefois, plusieurs jugements montrent que lorsque le requérant ne soutient en réalité aucun moyen d’illégalité à l’encontre de la décision et concentre ses écritures sur des « faits dommageables » et un préjudice moral, le juge requalifie le litige en recours de plein contentieux indemnitaire : ainsi, le tribunal administratif de Melun considère que le requérant qui ne développe aucun moyen contre les décisions disciplinaires de révocation mais ne demande que des dommages‑intérêts doit être regardé comme ayant entendu former un recours indemnitaire, dont la recevabilité et le bien‑fondé sont examinés sur ce terrain (Tribunal administratif de Melun, 7 mai 2024, n° 2110653 ; Tribunal administratif de Melun, 7 mai 2024, n° 2110655).

Le choix rédactionnel des conclusions et des moyens détermine donc la qualification opérée par le juge.

B. Contentieux mixtes : annulation + indemnité dans une même requête

Plusieurs décisions illustrent la possibilité de cumuler, dans une même requête, des conclusions d’annulation pour excès de pouvoir et des conclusions indemnitaires.

Dans l’affaire de protection fonctionnelle jugée au tribunal administratif de Toulon, le requérant demandait à la fois l’annulation de l’arrêté refusant la protection et la condamnation indemnitaire pour harcèlement moral ; le tribunal examine distinctement la fin de non‑recevoir opposée aux conclusions indemnitaires, qu’il écarte au regard des règles de liaison du contentieux, puis annule l’arrêté pour erreur d’appréciation et accorde une indemnité partielle (Tribunal administratif de Toulon, 4 avril 2025, n° 2201004 ; Tribunal administratif de Toulon, 28 mars 2025, n° 2201004).

De même, le jugement Eco‑Lot du TA de Versailles formule des conclusions d’annulation de la décision rejetant sa demande indemnitaire et de condamnation de la commune ; le tribunal précise que la décision implicite de rejet a pour seul effet de « lier le contentieux » et que la requête revêt le caractère d’un recours de plein contentieux, le débat se cristallisant sur la responsabilité et les préjudices (Tribunal administratif de Versailles, 4 décembre 2023, n° 2201757).

A l’inverse, lorsque la décision attaquée n’a pour objet que de lier le contentieux indemnitaires, les vices propres de cette décision (erreurs de forme ou de procédure) sont jugés sans incidence sur la solution du litige indemnitaire ; le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, saisi d’une demande d’annulation d’une décision implicite rejetant un recours indemnitaire préalable, rappelle que cette décision implicite a eu pour « seul effet de lier le contentieux » et rejette les conclusions en annulation, pour se concentrer sur les demandes indemnitaires dont il constate finalement le non‑bien‑fondé (Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, 7 novembre 2023, n° 2201537).

Ce schéma montre que le choix d’introduire une conclusion formelle d’annulation d’un rejet de réclamation indemnitaire n’apporte le plus souvent aucun intérêt procédural : l’essentiel du débat se situe sur le terrain du plein contentieux.

C. Contentieux contractuel : recours de pleine juridiction devant le juge du contrat

En matière contractuelle, le Conseil d’État a profondément recomposé les voies de recours.

Pour les concurrents évincés, l’assemblée a jugé que « tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif est recevable à former devant ce même juge un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles, assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires », dans un délai de deux mois à compter des mesures de publicité appropriées ; à compter de la conclusion du contrat, ce concurrent n’est plus recevable à demander l’annulation pour excès de pouvoir des actes préalables détachables (Conseil d'État, 16 juillet 2007, 291545).

L’assemblée élargit ensuite cette voie aux tiers susceptibles d’être lésés de façon suffisamment directe et certaine par la passation ou les clauses d’un contrat administratif ; ceux‑ci sont recevables à former un recours de pleine juridiction devant le juge du contrat, avec la possibilité d’assortir ce recours d’une demande de suspension sous l’article L.521‑1 du CJA (Conseil d'État, 4 avril 2014, 358994).

Dans ce cadre, le juge du contrat dispose d’un éventail de pouvoirs : après avoir vérifié l’intérêt et la recevabilité du requérant, il apprécie la gravité des vices et peut soit maintenir l’exécution, soit inviter les parties à régulariser, soit prononcer la résiliation ou la résolution, voire l’annulation totale ou partielle du contrat, sous réserve de ne pas porter une atteinte excessive à l’intérêt général ; il peut aussi allouer des dommages‑intérêts pour réparer les droits lésés (Conseil d'État, 4 avril 2014, 358994 ; Conseil d'État, 16 juillet 2007, 291545).

Le recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) contre les actes détachables conserve une portée résiduelle pour les contrats signés avant les revirements jurisprudentiels ou dans le cadre du contrôle de légalité préfectoral avant la conclusion du contrat, mais le recours adéquat pour les tiers et concurrents est désormais de pleine juridiction devant le juge du contrat.

Conclusion

Le choix entre recours en annulation pour excès de pouvoir (REP) et recours de plein contentieux indemnitaire dépend de l’objectif recherché (purge de l’illégalité de l’acte ou réparation pécuniaire), de la nature de l’acte (détachable ou non, décision individuelle, contrat) et des contraintes de recevabilité, notamment la liaison du contentieux et les délais de deux mois.

Les sources fournies révèlent des lignes directrices stables (ouverture générale du recours en annulation pour excès de pouvoir (REP), liaison du contentieux indemnitaire par la décision de rejet, primauté du recours de plein contentieux en matière contractuelle), mais aussi des zones de tension, en particulier sur l’articulation entre expiration du délai de REP et recevabilité d’un recours indemnitaire distinct et sur le traitement des dommages évolutifs.

En pratique, l’économie du litige – type de décision, calendrier, existence ou non de demande préalable, nature et maturité des préjudices – oriente fortement vers l’une ou l’autre voie, le contentieux mixte permettant de combiner annulation et indemnisation lorsque les deux enjeux sont simultanément présents.

 

En résumé :

 

Point structurant

Règle / solution retenue

Référence

Conseils pratiques

Objet et portée du REP

Le REP vise exclusivement la légalité de l’acte administratif, ouvert même sans texte, y compris lorsque des intérêts financiers sont en jeu

(CE, 17 février 1950, 86949) (CE, 8 mars 1912, 42612)

Le recours en annulation se choisit lorsque l’enjeu principal est la disparition de l’acte illégal et la sécurisation du statut juridique.

Liaison du contentieux indemnitaire

La décision rejetant une réclamation indemnitaire lie le contentieux pour tous les dommages d’un même fait générateur, le recours devant être introduit dans les deux mois, sauf dommages nés ou aggravés ensuite

(TA Toulouse, 14 novembre 2023, n° 2001987) (TA Lyon, 16 février 2024, n° 2206328)

L’introduction du plein contentieux indemnitaire s’effectue rapidement après le rejet de la réclamation, en intégrant tous les chefs de préjudice connus.

Distinction annulation / indemnité et délai raisonnable

L’expiration du délai d’annulation n’exclut pas en soi un recours indemnitaire qui n’a ni le même objet ni la même portée, sauf lorsque la décision a un objet purement pécuniaire ; un délai raisonnable limite néanmoins les REP tardifs

(TA Toulon, 30 avril 2026, n° 2302222)

La stratégie contentieuse distingue l’attaque de la décision (dans un délai court) et l’action indemnitaire (après réclamation), en tenant compte des décisions pécuniaires et du délai raisonnable.

Requalification en plein contentieux

Lorsque le requérant ne développe aucun moyen d’illégalité et ne sollicite que des dommages‑intérêts, la requête est qualifiée de plein contentieux indemnitaire

(TA Melun, 7 mai 2024, n° 2110653) (TA Melun, 7 mai 2024, n° 2110655)

La rédaction des conclusions et des moyens détermine la qualification du recours et doit être alignée avec la voie contentieuse recherchée.

Contentieux des contrats

Les tiers et concurrents évincés disposent d’un recours de pleine juridiction devant le juge du contrat dans les deux mois des mesures de publicité, à l’exclusion en principe du REP contre les actes détachables après la conclusion

(CE, 4 avril 2014, 358994) (CE, 16 juillet 2007, 291545)

Les contestations relatives aux contrats administratifs se portent prioritairement devant le juge du contrat, en combinant, le cas échéant, demandes d’annulation partielle, de résiliation, de régularisation et d’indemnisation.