CE, 9 juillet 2026, Syndicat Sud Solidaires des personnels du SDIS du Nord, n° 507853

Il aura fallu plus de huit ans depuis l’arrêt Matzak de la Cour de justice de l’Union européenne et six ans de procédure interne pour que le Conseil d’État se prononce, en Section du contentieux, sur une question qui taraude depuis longtemps les services d’incendie et de secours : les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) sont-ils des « travailleurs » au sens du droit social de l’Union européenne ? Par sa décision n° 507853 du 9 juillet 2026, publiée au recueil Lebon, la Haute juridiction répond par l’affirmative, mais valide dans le même mouvement l’essentiel du régime dérogatoire français qui encadre leur temps de service. Une décision en trompe-l’œil, qu’il convient d’analyser avec précision tant ses conséquences pratiques pour les SDIS sont potentiellement importantes.

1. Le contexte contentieux : une bataille juridique de longue haleine

L’affaire trouve son origine dans une demande adressée le 23 juin 2020 par le syndicat Sud Solidaires des personnels du SDIS du Nord au président du conseil d’administration de cet établissement. Le syndicat sollicitait l’abrogation de plusieurs dispositions du règlement intérieur du SDIS relatives aux sapeurs-pompiers volontaires : l’article autorisant l’engagement dès l’âge de 16 ans, l’article fixant un plancher de 1 000 heures et un plafond de 4 032 heures d’astreinte annuelles, ainsi que les dispositions relatives aux vacations. Il demandait en outre l’édiction de règles nouvelles destinées à garantir la santé et la sécurité des volontaires.

Face au rejet, exprès puis implicite, opposé par le SDIS, le syndicat a saisi le tribunal administratif de Lille, qui l’a débouté par un jugement du 5 juillet 2023 (après avoir constaté un non-lieu partiel sur le volet relatif à l’article 11.2 du règlement intérieur). La cour administrative d’appel de Douai a confirmé ce rejet par un arrêt du 2 juillet 2025. Le syndicat s’est alors pourvu en cassation, demandant à la fois l’annulation de l’arrêt et le renvoi de cinq questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne, notamment sur la qualification de « travailleur » du SPV français, à l’instar de ce que la CJUE avait retenu pour un sapeur-pompier volontaire belge dans son arrêt Matzak du 21 février 2018 (C-518/15).

2. Le cadre juridique interne : un statut pensé pour échapper au droit du travail

Le droit français a construit, de longue date, un statut du sapeur-pompier volontaire délibérément placé en marge du droit du travail. L’article L. 723-5 du code de la sécurité intérieure énonce que l’activité de SPV « n’est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres ». L’article L. 723-8 exclut expressément l’application du code du travail et du statut de la fonction publique aux SPV. Plus significatif encore pour le présent litige, l’article L. 723-15 dispose que l’activité de sapeur-pompier volontaire n’est pas soumise aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail.

Ce choix législatif n’est pas anodin : il répond à une préoccupation constante des pouvoirs publics et de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), qui redoutent qu’une assimilation pure et simple des SPV aux travailleurs salariés ne fragilise un modèle de sécurité civile reposant, selon les chiffres régulièrement avancés par la profession, sur plus des trois quarts des effectifs et près de sept interventions sur dix. Le sujet a d’ailleurs occupé le débat parlementaire lors de l’adoption de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 dite « loi Matras » : un amendement, l’article 22 A, avait été introduit à l’Assemblée nationale pour affirmer que l’activité de SPV ne pouvait être assimilée à celle d’un travailleur.

La commission des lois du Sénat en a toutefois demandé la suppression, en séance, au motif qu’une telle proclamation de niveau législatif serait sans incidence sur la jurisprudence de la Cour de justice et resterait dépourvue de portée juridique réelle. Le Parlement a, à cette occasion, appelé le Gouvernement à saisir l’opportunité de la présidence française de l’Union européenne, au premier semestre 2022, pour porter une initiative visant à sécuriser, au niveau européen, l’engagement citoyen des sapeurs-pompiers volontaires. Cette initiative n’a, à ce jour, débouché sur aucune modification du droit dérivé de l’Union.

3. Le raisonnement du Conseil d’État : oui, le SPV est un « travailleur » au sens de la directive 2003/88/CE

C’est sur ce terrain que la décision du 9 juillet 2026 innove véritablement.

Reprenant la grille d’analyse dégagée par la Cour de justice, et rappelée dans les arrêts Union syndicale Solidaires Isère (14 octobre 2010, C-428/09), Neidel (3 mai 2012, C-337/10) et Fenoll (26 mars 2015, C-316/13), le Conseil d’État vérifie successivement les trois critères constitutifs de la notion autonome de travailleur en droit de l’Union : l’exercice d’une activité réelle et effective non purement marginale, un lien de subordination, et une rémunération en contrepartie de la prestation.

Sur le premier point, la Haute juridiction relève que les SPV exercent les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels et que leur engagement, temps d’intervention, gardes et astreintes, ces dernières devant être regardées comme du temps de travail eu égard à la disponibilité qu’elles exigent, exclut tout caractère purement marginal ou accessoire.

Sur le lien de subordination, le Conseil d’État s’appuie sur l’obligation d’obéissance aux supérieurs prévue par l’article R. 723-35 du code de la sécurité intérieure et sur l’existence d’un régime disciplinaire propre aux volontaires. Il en déduit que, bien que libres de moduler leur engagement selon leurs disponibilités, les SPV agissent, dans l’exercice de leur activité, sous la direction du service employeur.

Sur la rémunération, enfin, le Conseil d’État qualifie ainsi l’indemnité horaire versée aux volontaires, dont le montant s’échelonne, selon le grade, entre 8,71 et 13,11 euros, reprenant la solution déjà retenue par la CJUE dans l’arrêt Matzak s’agissant de l’indemnité perçue par le SPV belge.

De ces trois éléments réunis, le Conseil d’État conclut sans détour, au point 11 de sa décision, que les sapeurs-pompiers volontaires « doivent être regardés comme des « travailleurs » au sens et pour l’application de la directive 2003/88/CE ». Sur ce point précis, la solution française rejoint donc celle dégagée par la CJUE pour la Belgique huit ans plus tôt, et confirmée depuis par la décision du Comité européen des droits sociaux du 14 février 2024, laquelle, saisi par le syndicat Sud SDIS, avait déjà retenu que la situation des SPV français méconnaissait la Charte sociale européenne sur plusieurs points, temps de travail, rémunération, emploi de mineurs de 16 à 18 ans. Cette décision du Comité, dépourvue de force contraignante, n’avait toutefois pas convaincu le Gouvernement de modifier le droit positif ; elle avait au contraire suscité une vive réaction de la FNSPF, qui y voyait une remise en cause organisée du modèle français de sécurité civile.

4. Mais une reconnaissance à la portée strictement encadrée : la validation des dérogations françaises

C’est ici que la décision du 9 juillet 2026 déjoue les attentes du syndicat requérant. Reconnaître la qualité de travailleur n’emporte pas, mécaniquement, l’application de l’intégralité des garanties de la directive 2003/88/CE : celle-ci autorise en effet les États membres à déroger à plusieurs de ses dispositions, sous certaines conditions strictes.

S’agissant de la durée maximale hebdomadaire de travail (article 6 de la directive).

Le Conseil d’État commence par censurer, sur ce point précis, le raisonnement de la cour administrative d’appel de Douai : celle-ci avait cru pouvoir appliquer la dérogation de l’article 17, paragraphe 1, de la directive (applicable aux salariés dont le temps de travail n’est ni mesuré ni prédéterminable), alors que si le volume des interventions ne peut par nature être prédéterminé, les horaires et la durée des gardes et astreintes, eux, le sont parfaitement.

Erreur de droit, donc, mais sans conséquence sur l’issue du pourvoi, car le Conseil d’État substitue un autre fondement : celui de l’article 22 de la directive, qui permet à un État membre de ne pas appliquer le plafond de 48 heures hebdomadaires, à la triple condition que le dépassement repose sur l’accord individuel, libre et éclairé du travailleur, qu’aucune mesure défavorable ne sanctionne un refus de travailler au-delà de ce seuil, et qu’un suivi du temps de travail soit assuré.

Le point le plus audacieux du raisonnement tient à la manière dont le Conseil d’État caractérise ce consentement individuel. Il ne l’exige pas sous la forme d’un accord écrit et formalisé au sens strict qu’imposerait, par exemple, l’arrêt Pfeiffer de la CJUE (5 octobre 2004, C-397/01) en matière salariale classique. Il le déduit de la mécanique même de l’engagement volontaire : signature de la charte nationale du sapeur-pompier volontaire, liberté de suspendre l’engagement pour raisons familiales, professionnelles ou scolaires (article R. 723-46), liberté de renoncer purement et simplement à l’activité (article R. 723-55), et modulation continue des disponibilités déclarées par l’intéressé lui-même. Cette architecture contractuelle sui generis, propre au volontariat, tiendrait ainsi lieu d’accord explicite et renouvelé à chaque affectation de garde ou d’astreinte. C’est une lecture souple de l’exigence posée par l’article 22, qui mérite d’être suivie de près dans son application par les juges du fond, notamment quant à la preuve de ce consentement en cas de contentieux individuel.

S’agissant du repos journalier, du temps de pause, du repos hebdomadaire, de la durée du travail de nuit et des périodes de référence (articles 3, 4, 5, 8 et 16).

Le Conseil d’État valide ici le jeu de la dérogation prévue par l’article 17, paragraphe 3, sous c), iii), de la directive, propre aux activités de continuité de service telles que les services d’incendie et de secours. Cette dérogation n’est toutefois recevable, selon le paragraphe 2 du même article, et conformément à la jurisprudence Jaeger (CJUE, 9 septembre 2003, C-151/02) et Union syndicale Solidaires Isère, qu’à la condition que des périodes équivalentes de repos compensateur soient accordées, ou, à défaut, dans des cas exceptionnels justifiés par des raisons objectives, qu’une protection appropriée soit assurée. Le Conseil d’État retient ici une solution pragmatique et nuancée : l’impératif de continuité du service exclut objectivement, selon lui, la mise en place systématique d’un repos compensateur qui imposerait de libérer immédiatement le volontaire de sa garde ou de son astreinte. Les SDIS doivent en revanche assurer, en pareille hypothèse, une « protection appropriée », notamment dans l’organisation des interventions durant ces périodes, sans que le Conseil d’État n’en précise davantage les modalités concrètes, celles-ci pouvant légitimement varier selon les configurations locales et la diversité des engagements individuels.

S’agissant de l’engagement des mineurs de 16 à 18 ans.

Le Conseil d’État valide également le dispositif français au regard de l’article 7 de la directive 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail. Il retient que la formation initiale progressive, l’encadrement permanent par un sapeur-pompier expérimenté lors des interventions, et les conditions d’aptitude physique et médicale préalables à l’engagement, satisfont aux exigences de la dérogation prévue au paragraphe 3 de cet article, dérogation qui suppose que l’activité dérogatoire soit indispensable à la formation professionnelle du mineur et que sa sécurité soit garantie par la présence d’une personne compétente au sens de la directive-cadre 89/391/CEE. Cette solution contraste, on l’a vu, avec la position adoptée par le Comité européen des droits sociaux en février 2024, qui avait jugé cette pratique contraire à la Charte sociale européenne. Le sujet demeure donc, en filigrane, un point de friction entre les deux ordres de contrôle, juridictionnel administratif français d’un côté, quasi-juridictionnel européen de l’autre, dont l’autorité normative n’est pas équivalente mais dont la coexistence pourrait, à terme, nourrir de nouveaux contentieux.

S’agissant de la différence de rémunération entre SPV et sapeurs-pompiers professionnels.

Invoquant l’article 14 de la convention européenne des droits de l’homme combiné à l’article 1er du premier protocole additionnel, le syndicat requérant contestait cette différence de traitement. Le Conseil d’État l’écarte en relevant que les SPV, dont l’engagement est par nature non professionnel, bénévole et modulé selon leurs disponibilités propres, ne se trouvent pas dans une situation identique à celle des sapeurs-pompiers professionnels, agents de la fonction publique territoriale à temps complet. La différence de traitement est donc jugée en rapport direct avec l’objet des règles applicables et échappe, à ce titre, à la qualification de discrimination.

5. Le sort des questions préjudicielles : une porte fermée, mais pas totalement verrouillée

Le Conseil d’État refuse de renvoyer à la Cour de justice les cinq questions préjudicielles sollicitées par le syndicat. S’agissant du grief tiré d’une omission à statuer des juges du fond sur cette demande de renvoi, la Haute juridiction rappelle, en s’appuyant sur l’arrêt Remling de la CJUE (24 mars 2026, C-767/23), que seule une juridiction statuant en dernier ressort est tenue de motiver spécifiquement son refus de saisir la Cour à titre préjudiciel, obligation qui pèse sur le Conseil d’État lui-même, mais pas sur la cour administrative d’appel.

Sur le fond des questions, le Conseil d’État écarte les deux premières, relatives à la directive 1999/70/CE sur le travail à durée déterminée, comme dépourvues de lien avec les moyens du pourvoi. Il écarte les deux suivantes, relatives à la qualification de travailleur, en estimant que l’arrêt Matzak a déjà tranché cette question de principe et qu’aucune spécificité propre aux SPV français ne justifie une nouvelle interprétation. Il écarte enfin la question relative à l’articulation des garanties de la directive en cas de double activité professionnelle (double statut SPP/SPV, ou cumul avec un emploi salarié extérieur), la jugeant non déterminante pour la solution du litige, ce qui laisse la question ouverte pour un contentieux ultérieur mieux ciblé, notamment celui, actuellement pendant selon la presse spécialisée, portant spécifiquement sur les contraintes du « double statut » dans le département du Nord.

6. Les enseignements pratiques pour les SDIS

Au-delà de sa portée doctrinale, cette décision appelle, pour les services d’incendie et de secours, plusieurs points de vigilance concrets :

La formalisation du consentement individuel au dépassement du plafond de 48 heures.

Si le Conseil d’État admet que la charte nationale du SPV et la logique déclarative des disponibilités valent accord de principe, les SDIS ont tout intérêt à s’assurer que cette architecture documentaire, signature de la charte, déclaration périodique des disponibilités, traçabilité des affectations de garde, soit rigoureusement tenue à jour et conservée, pour être en mesure, en cas de contentieux individuel, de démontrer la réalité et le caractère éclairé de ce consentement.

Le suivi du temps de travail.

L’indemnisation horaire des SPV suppose déjà, de facto, un enregistrement de leur activité ; ce suivi devra être organisé de façon à pouvoir également servir de preuve du respect des conditions de l’article 22 de la directive (tenue de registres, mise à disposition des autorités compétentes).

La programmation des gardes et astreintes.

Le Conseil d’État invite explicitement les SDIS à veiller, dans l’organisation de leurs plannings établis en fonction des disponibilités déclarées, à ménager aux volontaires des périodes de repos suffisantes, conformément aux objectifs de la directive, même en l’absence d’obligation de repos compensateur systématique. Une attention particulière devrait être portée aux conventions de disponibilité conclues avec l’employeur du SPV en application de l’article L. 731-11 du code de la sécurité intérieure.

La « protection appropriée » en cas de dépassement des plafonds de repos.

Faute de précision du Conseil d’État sur son contenu concret, ce standard laisse aux SDIS une marge d’appréciation dans l’organisation des interventions durant les périodes de garde ou d’astreinte prolongées, mais aussi un risque contentieux résiduel si cette protection s’avérait, dans un cas d’espèce, manifestement insuffisante au regard de la fatigue accumulée par l’intéressé.

Le règlement intérieur relatif à l’engagement des mineurs.

La validation du dispositif actuel n’exclut pas une vigilance renforcée sur l’effectivité de l’encadrement par un sapeur-pompier expérimenté et sur le caractère réellement progressif de l’engagement opérationnel des jeunes volontaires, dans un contexte où la position du Comité européen des droits sociaux continue de peser sur le débat public.

Au final, l’arrêt du 9 juillet 2026 illustre une méthode caractéristique du contrôle de conventionnalité tel que pratiqué par le Conseil d’État : reconnaître la portée d’un principe européen (ici, la qualité de travailleur) tout en validant, de façon minutieuse et point par point, les aménagements nationaux qui en limitent les conséquences pratiques.

Le modèle français de volontariat sort de cette décision consolidé dans son architecture dérogatoire, mais désormais adossé à une qualification juridique, celle de travailleur au sens du droit de l’Union, dont les développements ultérieurs restent difficiles à anticiper : contentieux individuels sur la preuve du consentement, actions ciblées sur la « protection appropriée », pressions persistantes du Comité européen des droits sociaux sur la question des mineurs, ou encore initiative européenne toujours en suspens depuis 2022.

Pour les SDIS, la vigilance documentaire et organisationnelle constitue désormais la meilleure des protections face à ce contentieux en devenir.