Une aide économique est une aide consentie à un opérateur économique (public ou privé) au moyen de deniers publics afin de soutenir ou de développer une activité dans un but d’intérêt général. Par principe, une telle aide suppose qu’elle soit réalisée sans contrepartie et ne doit pas être confondue avec un contrat de la commande publique (CE, 26 mars 2008, n°284412).

Le droit des aides économiques est fortement innervé tant par le droit interne que par le droit européen. En effet, la règlementation des aides des collectivités territoriales est une matière très complexe pour au moins quatre raisons.

Tout d’abord, cette matière requiert une analyse protéiforme comprenant, d’une part, l’étude des compétences des personnes morales (notamment des collectivités territoriales et de leurs groupements) qui versent ces aides et qui ne peuvent légalement allouer ces ressources que dans leurs domaines de compétences, et, d’autre part, le contrôle nécessaire de la légalité et de la compatibilité de ces aides avec les règles fixées par le législateur européen (article 107 du TFUE).

Ensuite, en effet, les juridictions européennes ont adopté une vision extensive des aides économiques, afin de favoriser le fonctionnement du marché interne et de limiter les entraves à celui-ci, ce qui rend leur identification moins aisée. Le dernier arrêt d’importance de la CJUE (26 septembre 2024, aff., C-710/22) en constitue une démonstration flamboyante en reconnaissant l’existence d’une aide d’Etat illégale lorsque, à l’issue d’un contrat de concession de mobilier urbain, une commune n’impose pas au concessionnaire sortant le retrait dudit mobilier.

En outre, les aides économiques revêtent une multiplicité de formes (subvention, prêt garanti, vente au rabais, octroi d’avances remboursables dans des conditions plus favorables que celles du marché, exonération ou abattement fiscal…) qui les rend, prima facie, difficilement identifiables.

Enfin, la complexité de cette matière est aussi liée au fait que les collectivités territoriales peuvent à la fois être autorité versante (notamment la Région en vertu des dispositions de l’article L.1511-1 du CGCT) et elles peuvent aussi recevoir de telles aides, si elles répondent aux conditions d’octroi.

Les personnes publiques oublient trop souvent qu’elles constituent une cible importante des aides économiques et notamment des fonds européens (FEDER, FSE +, FEAMPA, FSI).

Le Cabinet Fabrice Renouard est en mesure de vous conseiller et de vous accompagner, que ce soit dans le versement d’aides économique, afin de déterminer leur légalité, mais aussi à l’inverse pour recevoir des aides, pour la réalisation de projets structurants.

Section 1 : Quelques définitions

  • Qu’est-ce qu’une subvention ?

L’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 précise qu’une subvention est une contribution facultative, de toute nature, décidée par une personne publique ou une personne privée chargée d’un SPIC et dont le bénéficiaire est une personne morale de droit privé.

Cette contribution est justifiée par l’action menée par le bénéficiaire, qui doit d’inscrire dans un but d’intérêt général (conception très large), et ne doit faire l’objet d’aucune contrepartie au profit de l’entité qui octroie la subvention.

La subvention doit aussi être versée du fait d’une demande expresse de la part du bénéficiaire. Ainsi, une personne publique ne doit pas « chercher » à verser des subventions, sinon le juge administratif y décèle un besoin de la personne qui verse la subvention ce qui peut conduire à une requalification en contrat de la commande publique.

L’article précité impose enfin la conclusion d’une convention d’objectifs avec le bénéficiaire dès que le montant annuel de la subvention dépasse 23.000 €.

Deux points doivent attirer la vigilance de la personne qui octroie la subvention :

  • En vertu du principe de spécialité, dispose-t-elle de la compétence nécessaire pour accorder cette contribution ?
  • Cette contribution est-elle compatible avec le régime des aides d’Etat ?

Attention, en cas d’infraction à ces règles, la personne publique peut être tenue de récupérer la subvention versée auprès de son bénéficiaire.

  • Qu’est-ce qu’une aide d’Etat ?

Il n’existe pas de définition juridique de la notion d’aide d’Etat, qui est de nature protéiforme et qui donne lieu à une jurisprudence très abondante.

Toutefois, le traité de fonctionnement de l’Union européenne, en même temps qu’il les prohibe, donne 4 critères cumulatifs qui doivent permettre de reconnaitre l’existence d’une telle aide qui ne peuvent bénéficier qu’aux entreprises :

  • c’est une aide qui est octroyée au moyen de ressources publiques ;
  • elle confère à son bénéficiaire un avantage sélectif (c’est-à-dire que son bénéficiaire est avantagé par rapport à ses concurrents) ;
  • elle affecte la concurrence ;
  • elle affecte les échanges entre les Etats membres.

Une fois l’existence d’une aide d’Etat établie en application de ces critères, elle pourra être jugée légale ou illégale et compatible ou incompatible avec le marché intérieur, en fonction d’un certain nombre de critères et de circonstances.

Une aide d’Etat n’est donc pas un programme ou une nature d’aide économique mais une notion juridique qui permet de vérifier la légalité et la compatibilité de cette aide économique au regard des règles internes et européennes.

  • Qu'est-ce qu’un fonds européen ?

Le budget européen est réalisé pour une période de sept ans, et comprend naturellement des recettes mais aussi des dépenses qui sont divisées en 7 catégories différentes (marché unique et innovation, ressources naturelles et environnement, migration et frontières…).

Chacune de ces catégories dispose d’un budget qui lui est alloué suite à un vote des 27 Etats membres.

Les budgets alloués sont des « fonds européens » qui ont pour objectif de faciliter la mise en œuvre des politiques européennes par l’allocation de moyens financiers spécifiques.

Dans le cadre de l’actuel programme budgétaire 2021-2027, à titre d’exemple, la France dispose d’un budget de 32 milliards à répartir entre les 7 objectifs définis par les instances européennes.

Ces fonds européens sont particulièrement intéressants pour les personnes publiques qui peuvent, par leur biais, financer toute ou partie de certains de leurs projets.

  • Qu’est-ce que le fonds vert ?

Face à la problématique du réchauffement climatique, le Gouvernement a mis en place en 2023 un fonds économique appelé « fonds vert » qui a pour objet de faciliter les investissements locaux dans le cadre de la transition écologique.

Les bénéficiaires de la mesure sont notamment les collectivités territoriales et groupements de collectivités, les établissements publics locaux, mais aussi les établissements publics de l'État ou groupements d'intérêt public, les associations ou fondations, les structures professionnelles gestionnaires d'aires protégées, les gestionnaires et propriétaires forestiers, ainsi que les gestionnaires d'infrastructures de transport et de ports.

Il appartient au préfet de sélectionner les projets présentés par les collectivités territoriales et leurs partenaires publics ou privés. Les enveloppes financières sont fongibles entre les différentes mesures proposées. Sans appel à projets, trois types d'actions peuvent être financées : le renforcement de la performance environnementale dans les territoires, leur adaptation au changement climatique et l'amélioration du cadre de vie.

Section 2 : Les aides économiques en pratique

  • Est-ce que les personnes publiques sont éligibles à ces dispositifs ?

Oui, les personnes publiques sont éligibles à certains dispositifs d’aides.

En effet, en tant que relais des instances européennes et des Etats sur les territoires, les personnes publiques sont directement visées en tant que bénéficiaires d’aides économiques.

Plusieurs programmes sont spécifiquement et uniquement dédiés aux personnes publiques comme la rénovation thermique des bâtiments publics, le recyclage des friches urbaines, le développement de la performance énergétique du domaine public…

  • Est-ce qu’une personne publique peut être qualifiée d’entreprise au sens de la jurisprudence européenne ?

Oui, au sens du droit de l’Union européenne, une entreprise est une entité proposant des biens ou des services contre rémunération sur un marché donné, et ce indépendamment du statut juridique de l’entité concerné.

C’est donc la nature de l’activité exercée par l’entité concernée qui doit être analysée. A ce titre, lorsqu’une personne publique exerce, au titre de ses compétences, une activité de nature économique, elle est susceptible d’être qualifiée d’entreprise.

Or toutes les entreprises, y compris les personnes publiques qui agissent sur un marché concurrentiel et qui proposent des prestations ou des services rémunérés, sont susceptibles d’être soumises à la règlementation sur les aides d’Etat (Cf. §2).

Il convient de noter qu’il existe néanmoins une dérogation à l’application de la règlementation sur les aides économiques s’agissant des activités de nature purement sociales exercées par les personnes publiques

  • Les personnes publiques peuvent-elles financer toutes les entreprises situées sur leur territoire ?

Non, il convient de rappeler que les personnes publiques ainsi que leurs établissements (lesquels sont soumis au principe de spécialité) ne peuvent verser des aides économiques qu’aux entreprises qui ont un objet social qui correspond à l’une des compétences qu’elles exercent.

En cas de non-respect de cette règle, le juge administratif qualifiera cette aide de libéralité interdite et ordonnera la récupération de l’aide versée (CE, 3 novembre 1997, n°169473).

A noter que l’octroi d'une aide économique illégale peut aussi engager la responsabilité pénale des élus concernés (Crim., 18 juin 2002, n°01-86.539)

  • Est-ce que les aides économiques versées doivent être utilisées dans des conditions particulières ?

Oui, les aides économiques versées doivent toujours être utilisées conformément aux prescriptions énoncées dans le document support au versement de celles-ci.

S’agissant des subventions, lorsque le montant de celles-ci dépasse 23.000 € par un an,le document support est une convention d’objectifs qui indiquera dans quelles conditions cette aide doit être utilisée.

S’agissant des fonds européens, Le document support est un acte d’engagement comprenant notamment une description de la manière dont ses fonds pourront être dépensés.

Dans un cas comme dans l’autre en cas de non-respect des engagements pris par le bénéficiaire, l’autorité versante peut demander la restitution de toute ou partie de l’aide (CAA Bordeaux, 3 juill. 2017, n° 15BDX01786).

Compte tenu des conséquences économiques d’une telle décision de récupération, cette pratique donne lieu à un large contentieux (CE, 5 juillet 2010, n°308615 ; CE, 4 octobre 2021, n°438695).

  • Existe-t-il un lien entre commande publique et fonds européens ?

Chaque projet financé par un fonds européen doit respecter la règlementation européenne et nationale en vigueur.

Tous les porteurs de projets soumis aux règles de la commande publique, quel que soit le montant des dépenses présentées, doivent respecter les principes de la commande publique.

Ainsi, le bénéficiaire est soumis aux règles de la commande publique et doit aussi les respecter dans le cadre de la dépense des fonds européens.

Le respect de ces obligations fait l’objet d’un contrôle de l’autorité versante mais aussi par la Commission interministérielle de coordination des contrôles, en charge de la vérification de l’utilisation des fonds alloués.