Le juge administratif rattache le harcèlement moral, dans les relations de management entre supérieur hiérarchique et fonctionnaire, à des agissements répétés excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et entraînant une dégradation des conditions de travail au sens des textes applicables, notamment pour les agents publics (Article L133-2 du Code général de la fonction publique, transposition de l’ancien article 6 quinquies).

Il a effectivement qualifié de harcèlement moral des modes de management consistant, d’une part, à priver de facto un agent des fonctions qui lui sont confiées au point de l’empêcher d’exercer ses attributions, et d’autre part, à adopter à son égard une attitude de dénigrement systématique assortie d’une réduction significative de ses attributions, lorsque ces comportements sont répétés et s’inscrivent dans un contexte de souffrance au travail établi (Conseil d'État, 12 mars 2010, 308974 ; Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225).

La ligne jurisprudentielle est structurée par le Conseil d’État : il rappelle la définition légale du harcèlement moral et exige, pour qualifier un mode de management de harcelant, que les faits répétés excèdent les limites normales du pouvoir hiérarchique et ne soient pas justifiés par l’intérêt du service, tout en entraînant une dégradation des conditions de travail susceptible d’atteindre la dignité, la santé ou l’avenir professionnel de l’agent (Conseil d'État, 30 décembre 2011, 332366). Les décisions de rang inférieur fournies illustrent surtout, en creux, ce standard en refusant la qualification de harcèlement moral pour des méthodes de management parfois contestables mais regardées comme ne franchissant pas ce seuil.

Critères et configurations managériales retenues

I. Norme légale et critère jurisprudentiel

Le harcèlement moral dans la fonction publique est défini, dans les termes repris par le Conseil d’État, comme des agissements répétés de harcèlement moral ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (Conseil d'État, 12 mars 2010, 308974 ; Article L133-2 du Code général de la fonction publique).

Le juge administratif ajoute une exigence jurisprudentielle : pour être qualifiés de harcèlement moral, ces faits répétés doivent excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, une simple diminution d’attributions justifiée par l’intérêt du service en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles n’étant pas suffisante (Conseil d'État, 30 décembre 2011, 332366 ; TA Nantes, 6 juin 2024, n° 2005778).

En termes probatoires, il appartient à l’agent de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence du harcèlement, à l’administration de démontrer que les agissements sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement, et au juge de forger sa conviction au vu de ces échanges, en tenant compte des comportements respectifs du supérieur hiérarchique et de l’agent (Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225 ; CAA Paris, 28 avril 2014, 12PA02001 ; TA Rouen, 3 novembre 2022, n° 1904320).

Lorsque la qualification de harcèlement est acquise, le préjudice doit être intégralement réparé, sans réduction liée au comportement de la victime (Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225).

II. Modes de management qualifiés ou regardés comme harcelants

A. Privation de facto des fonctions et impossibilité d’exercice effectif

Dans l’affaire de la rédactrice territoriale de la commune de Hoenheim, le Conseil d’État valide l’analyse de la cour administrative d’appel qui avait retenu l’existence d’agissements répétés de harcèlement moral résultant notamment du fait que la fonctionnaire, officiellement chef d’un service, n’avait pas pu exercer effectivement les attributions correspondant à sa décision d’affectation (Conseil d'État, 12 mars 2010, 308974).

La haute juridiction administrative relève que la cour administrative d’appel a constaté, par une appréciation souveraine, que l’agent exerçait de fait les fonctions de chef de service mais, « au vu des témoignages produits et compte tenu de ses conditions matérielles de travail, elle établissait n'avoir pu exercer effectivement les attributions décrites dans sa décision d'affectation » ("elle établissait n'avoir pu exercer effectivement les attributions décrites dans sa décision d'affectation" (Conseil d'État, 12 mars 2010, 308974)).

Ce type de management – attribuer formellement des responsabilités de niveau supérieur tout en privant l’agent des moyens matériels et organisationnels lui permettant d’exercer ses attributions et en laissant s’installer une dégradation de ses conditions de travail – est expressément qualifié d’« agissements répétés de harcèlement moral » par la cour administrative d’appel, qualification que le Conseil d’État juge conforme au droit et susceptible d’ouvrir droit à la protection fonctionnelle sur le fondement de l’article 11 de la loi de 1983 ("des agissements répétés de harcèlement moral étaient de ceux qui pouvaient permettre, à l'agent public qui en est l'objet, d'obtenir la protection fonctionnelle" (Conseil d'État, 12 mars 2010, 308974)).

Le dépassement du pouvoir hiérarchique réside ici dans une mise en scène managériale où la fonction officiellement reconnue est vidée de son contenu réel, générant une dégradation durable des conditions de travail.

B. Attitude de dénigrement systématique et réduction non négligeable des attributions

Dans l’affaire relative à la commune de Guécélard, le Conseil d’État décrit le comportement du supérieur hiérarchique de l’agent en des termes qui correspondent à un mode de management de type harcelant : la cour administrative d’appel avait relevé « une attitude de dénigrement systématique » et « une réduction non négligeable de ses attributions antérieures », associées à une dégradation importante des conditions de travail, un traitement médical suivi depuis plusieurs années et un placement en congé de longue maladie pour état dépressif ("une dégradation importante de ses conditions de travail se caractérisant, de la part de son supérieur hiérarchique, par une attitude de dénigrement systématique et une réduction non négligeable de ses attributions antérieures" (Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225)).

La cour administrative d’appel en a déduit que cette situation révélait « des agissements constituant un harcèlement moral », qualification que le Conseil d’État ne critique pas en tant que telle, mais dont il censure ensuite les conséquences en ce que la cour avait admis une exonération de responsabilité de la commune au regard du comportement de la victime ("cette situation révélait, dans les circonstances de l'espèce, des agissements constituant un harcèlement moral au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies" (Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225)).

Lorsqu’il statue lui‑même au fond, le Conseil d’État estime, au regard d’éléments précis sur la manière de servir de l’agent (difficultés relationnelles, refus d’obéissance, attitude agressive, sanction disciplinaire) que, dans cette espèce, les agissements de la secrétaire générale « n’ont pas excédé les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique » au point de pouvoir être qualifiés de harcèlement.

Il ressort de cette décision que, sur le plan typologique, un management reposant sur un dénigrement systématique et une réduction notable d’attributions peut, lorsqu’il est répété et s’accompagne d’une dégradation significative des conditions de travail et de l’état de santé de l’agent, entrer dans la catégorie des agissements de harcèlement moral ; mais que le juge opère une appréciation contextuelle au regard de la contribution éventuelle de l’agent à la dégradation de la situation et de la justification des mesures par l’intérêt du service (Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225).

III. Modes de management contestés mais non qualifiés de harcèlement

Les décisions de cour administrative d’appel et de tribunaux administratifs fournies illustrent, par contraste, des modes de management qui peuvent être critiqués (autoritaire, inapproprié, voire vexatoire) mais que le juge refuse de ranger dans la catégorie du harcèlement moral, faute de répétition caractérisée, de dépassement du pouvoir hiérarchique ou de dégradation des conditions de travail juridiquement significative (CAA Nantes, 23 décembre 2022, 21NT01381 ; CAA Bordeaux, 13 décembre 2021, 19BX00258 ; TA Nantes, 6 juin 2024, n° 2005778).

Ainsi, la cour administrative d’appel de Nantes relève, à propos d’une attachée d’administration, que des échanges de courriels tendus, des évaluations professionnelles reflétant des difficultés avec la hiérarchie, une enquête interne concluant à un « mode de management inapproprié, autoritaire et vexatoire », des propos inadaptés d’un subordonné, un tract syndical calomnieux ou une proposition de repositionnement ne suffisent pas, pris isolément ou dans leur globalité, à faire présumer des faits de harcèlement moral (CAA Nantes, 23 décembre 2022, 21NT01381).

De même, des pratiques managériales brutales mises en lumière par un audit collectif, des contrôles renforcés, des consultations de messagerie professionnelle pour assurer la continuité du service, des réunions d’évaluation vécues comme psychologiquement éprouvantes, des refus non établis de jours de RTT, ou encore une pathologie reconnue imputable au service ne sont pas considérés comme constitutifs de harcèlement moral en l’absence d’éléments précis individualisés démontrant des agissements répétés excédant les limites du pouvoir hiérarchique et dirigés contre l’agent de façon personnelle (TA Lille, 19 octobre 2022, n° 2009490 ; TA Rouen, 3 novembre 2022, n° 1904320).

Cette jurisprudence négative permet de circonscrire par opposition les modes de management qui, bien que inadaptés, demeurent dans la sphère de l’exercice – parfois maladroit – de l’autorité hiérarchique, sans franchir le seuil du harcèlement moral au sens des textes.

Conclusion

Les décisions fournies montrent que le juge administratif qualifie de harcèlement moral des modes de management hiérarchique consistant, d’une part, à vider de leur substance les fonctions confiées à un agent en l’empêchant de les exercer effectivement, et, d’autre part, à adopter à son égard une attitude de dénigrement systématique associée à une réduction significative de ses attributions, lorsque ces agissements sont répétés, non justifiés par l’intérêt du service et entraînent une dégradation avérée des conditions de travail et de la santé.

Les nombreuses décisions de rejet illustrent en miroir que des méthodes de management autoritaires, contestables ou génératrices de tensions, des diminutions d’attributions justifiées par des difficultés relationnelles ou des réorganisations de service, des contrôles ou enquêtes internes, ne sont pas, en eux‑mêmes, regardés comme du harcèlement moral tant qu’ils ne franchissent pas ce double seuil de répétition et de dépassement du pouvoir hiérarchique.

En pratique, la qualification dépend d’une analyse très contextualisée des faits et des justifications avancées par l’administration, avec une exigence probatoire élevée pour l’agent.

En résumé :

 

Point clé

Règle / Qualification

Référence

Conseils pratiques

Définition et critère du harcèlement moral dans la fonction publique

Agissements répétés entraînant une dégradation des conditions de travail et excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique

(Article L133-2 du Code général de la fonction publique) ; (Conseil d'État, 30 décembre 2011, 332366)

L’analyse d’un management litigieux se structure autour de la répétition des faits, de la dégradation des conditions de travail et du dépassement du pouvoir hiérarchique.

Privation de facto des fonctions et impossibilité d’exercer les attributions

Ensemble d’agissements répétés empêchant l’agent d’exercer les fonctions décrites dans sa décision d’affectation qualifié d’agissements de harcèlement moral ouvrant droit à la protection fonctionnelle

(Conseil d'État, 12 mars 2010, 308974)

Lorsque l’agent est formellement investi d’un poste mais se voit durablement privé des moyens d’en exercer les attributions, la qualification de harcèlement moral peut être retenue.

Dénigrement systématique et réduction non négligeable des attributions

Attitude de dénigrement systématique et réduction significative d’attributions, avec dégradation des conditions de travail et de l’état de santé, pouvant constituer un harcèlement moral

(Conseil d'État, 11 juillet 2011, 321225)

Un management reposant sur des critiques répétées et une mise à l’écart fonctionnelle de l’agent est susceptible d’être qualifié de harcèlement, sous réserve des circonstances et justifications.

Modes de management autoritaires ou inadaptés non qualifiés de harcèlement

Enquêtes internes pointant un mode de management « inapproprié, autoritaire et vexatoire », critiques, propositions de mobilité ou repositionnement, non regardés comme harcèlement faute de dépassement du pouvoir hiérarchique

(CAA Nantes, 23 décembre 2022, 21NT01381) ; (TA Nantes, 6 juin 2024, n° 2005778)

Des manquements managériaux (autoritarisme, maladresse, tension) restent sur le terrain disciplinaire ou organisationnel s’ils ne s’accompagnent pas de faits répétés excédant les pouvoirs hiérarchiques.

Management contestable et audits collectifs

Rapports collectifs mettant en cause des pratiques brutales ou génératrices de risques psychosociaux ne suffisent pas, sans faits individualisés, à présumer un harcèlement moral contre un agent déterminé

(TA Lille, 19 octobre 2022, n° 2009490) ; (TA Rouen, 3 novembre 2022, n° 1904320)

Les éléments issus d’audits ou expertises doivent être complétés par des faits précis visant l’agent pour fonder une action en harcèlement moral fondée sur un mode de management.