Vous connaissez certainement mieux le juge administratif de l'annulation et celui de l'indemnisation, mais peut-être un peu moins le juge administratif de la répression.

Dans ce dernier type de contentieux, le tribunal administratif statue en tant que juge de la répression et de l’action domaniale, après saisine par l’autorité de poursuite sur la base d’un procès-verbal, et peut prononcer amende, mesures de remise en état, injonctions et astreintes, y compris en matière de domaine public fluvial (Article L2132-24 du Code général de la propriété des personnes publiques). 

La procédure contentieuse des contraventions de grande voirie relève du tribunal administratif, selon le régime spécial du chapitre IV du titre VII du livre VII du code de justice administrative, auquel renvoie le code général de la propriété des personnes publiques (Article L2132-20 du Code général de la propriété des personnes publiques).

Le tribunal administratif statue en tant que juge de la répression et de l’action domaniale, après saisine par l’autorité de poursuite sur la base d’un procès-verbal, et peut prononcer amende, mesures de remise en état, injonctions et astreintes, y compris en matière de domaine public fluvial (Article L2132-24 du Code général de la propriété des personnes publiques).

La jurisprudence récente des tribunaux administratifs précise que le contrevenant ne peut pas saisir lui‑même le juge pour contester le procès‑verbal, lequel est qualifié d’acte préparatoire, que les référés dirigés contre ce procès‑verbal sont irrecevables, que la prescription de l’action publique est suspendue pendant l’instance et que le juge exerce des pouvoirs étendus d’injonction et d’astreinte en articulation avec les compétences des autorités gestionnaires du domaine public (Tribunal administratif de Strasbourg, 5 janvier 2026, n° 2510705, Tribunal administratif de Martinique, 1er avril 2025, n° 2500202, Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447, Tribunal administratif de Cergy‑Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549).

Régime contentieux devant le tribunal administratif

I. Compétence juridictionnelle et cadre légal

L’article L2132‑20 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que la procédure des contraventions de grande voirie est entièrement régie par le chapitre IV du titre VII du livre VII du code de justice administrative (Article L2132-20 du Code général de la propriété des personnes publiques).

Pour le domaine public fluvial, il est en outre prévu que le tribunal administratif statue sur les contraventions de grande voirie relatives à sa conservation, ses décisions étant exécutoires et comportant hypothèque, nonobstant recours (Article L2132-24 du Code général de la propriété des personnes publiques).

Ce régime spécial s’articule avec des textes sectoriels qui qualifient certaines atteintes au domaine public de contraventions de grande voirie réprimées par voie administrative, notamment pour le domaine hydroélectrique concédé (Article L513-2 du Code de l'énergie) et le domaine géré par le Conservatoire du littoral (Article L322-10-4 du Code de l'environnement).

Les décisions des tribunaux administratifs appliquent ces textes en se reconnaissant compétents pour connaître de l’action publique (répression) et de l’action domaniale (réparation et restitution du domaine), comme le montre, par exemple, la condamnation de l’exploitant d’un bateau ayant méconnu les signaux portuaires à une amende sur le fondement du code des transports (Tribunal administratif de Rouen, 9 mars 2023, n° 2103674).

Le Code de justice administrative organise également la répartition interne des compétences : le président du tribunal ou le magistrat qu’il désigne statue sur les difficultés en matière de contraventions de grande voirie à défaut de règles spéciales (Article L774-1 du Code de justice administrative).

La jurisprudence illustre cette désignation spécifique du juge chargé de ce contentieux, par exemple lorsque le président du tribunal désigne un magistrat pour les litiges visés à l’article L774‑1, avant l’audience publique contradictoire (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2114791).

Enfin, le recours contre les jugements en matière de grande voirie peut être exercé sans ministère d’avocat, ce qui confirme le caractère dérogatoire et simplifié de ce contentieux (Article L774-8 du Code de justice administrative).

II. Déclenchement de l’instance, rôle des autorités et droits de la défense

A. Le procès-verbal et la notification : acte préparatoire et saisine

Le point de départ de la procédure est le procès-verbal de contravention, dressé par les agents habilités (agents de port, surveillants de port, agents de Voies navigables de France, agents du Conservatoire, etc.), qui constatent les faits constitutifs d’atteinte au domaine public ou de méconnaissance des règles de police (Tribunal administratif de Rouen, 9 mars 2023, n° 2103674, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549).

Les procès‑verbaux régulièrement établis font foi jusqu’à preuve contraire, à condition de relater des faits précis dont le verbalisateur a été personnellement témoin (Tribunal administratif de Polynésie française, 28 février 2023, n° 2200250).

L’article L774‑2 du code de justice administrative dispose que, dans les dix jours suivant la rédaction du procès‑verbal, l’autorité compétente (préfet ou autres autorités substituées ou concurremment compétentes selon la nature du domaine : autorités portuaires, président de l’organe délibérant, directeur du Conservatoire, président du directoire de grands ports, etc.) fait notifier copie au contrevenant, en l’informant de la possibilité de déposer des défenses écrites dans un délai de quinze jours, et un acte de notification est adressé au tribunal et enregistré comme une requête introductive d’instance (Article L774-2 du Code de justice administrative).

Selon la jurisprudence, cette notification tardive n’est pas sanctionnée par la nullité dès lors qu’elle ne porte pas atteinte aux droits de la défense, le contrevenant pouvant utilement préparer sa défense malgré un délai supérieur à dix jours (Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447, Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

Le procès‑verbal ne constitue qu’un acte préparatoire de la procédure de contravention de grande voirie et ne peut, à lui seul, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Le juge l’a rappelé de manière nette : "ce procès-verbal ne constituant qu'un acte préparatoire de la procédure de contravention de grande voirie, non susceptible par lui-même de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir" (Tribunal administratif de Strasbourg, 5 janvier 2026, n° 2510705).

De même, un contrevenant ne peut former un recours autonome pour demander l’annulation du procès‑verbal, ces conclusions étant irrecevables et rejetées comme telles (Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

B. L’autorité de poursuite : monopole de saisine et autorités substituées

Il résulte de l’article L774‑2 que seule l’autorité de poursuite est compétente pour déférer la contravention au tribunal administratif, le contrevenant ne pouvant saisir lui-même le juge de la répression.

Le tribunal administratif de Rennes a ainsi jugé que seule l’autorité de poursuite – en l’espèce le président du conseil départemental compétent sur le port – peut déférer au tribunal une contravention de grande voirie, de sorte que le procès‑verbal n’est pas directement contestable par le contrevenant (Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

De façon convergente, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté comme prématurée la requête d’un contrevenant contestant un procès‑verbal avant que Voies navigables de France n’ait saisi le tribunal, retenant que la juridiction ne peut être saisie qu’à l’initiative de l’autorité administrative au nom de laquelle le procès‑verbal a été dressé (Tribunal administratif de Strasbourg, 5 janvier 2026, n° 2510705).

Les textes sectoriels déterminent quelles autorités sont compétentes en lieu et place ou concurremment avec le préfet, notamment pour les ports maritimes relevant des collectivités territoriales (Article L5337-3-1 du Code des transports), les grands ports maritimes et fluvio‑maritimes (Article L5337-3-2 du Code des transports), ou le Conservatoire du littoral (Article L322-10-4 du Code de l'environnement).

Les jugements sur la grande voirie portuaire illustrent ce schéma, en reconnaissant la compétence de l’exécutif local ou du directeur de port pour engager les poursuites, parfois après une délégation de signature régulièrement publiée (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2114791, Tribunal administratif de Rouen, 9 mars 2023, n° 2103674).

Cette monopolisation de la saisine a des conséquences sur les référés : un contrevenant ne peut demander au juge des référés la suspension des effets d’un procès‑verbal de grande voirie, la requête étant irrecevable faute de pouvoir saisir le juge de la contravention. Le tribunal administratif de Martinique l’a exprimé clairement : "il appartient non pas au contrevenant mais à l'autorité compétente de saisir le juge de la contravention de grande voirie" et une demande de suspension des effets du procès‑verbal est irrecevable en application de l’article L522‑3 du code de justice administrative (Tribunal administratif de Martinique, 1er avril 2025, n° 2500202).

C. Déroulement de l’instance, prescription et moyens de défense

Une fois le procès‑verbal notifié et l’acte de notification transmis au tribunal, l’instance suit les règles du contentieux administratif spécial : désignation d’un magistrat en vertu de l’article L774‑1, information des parties de l’audience, rapport et conclusions du rapporteur public, avec possibilité pour le juge de relever d’office des moyens d’ordre public, notamment sur la recevabilité de certains chefs de conclusions (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2114791, Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

En matière de prescription de l’action publique, le tribunal administratif de Lyon a appliqué les articles 9, 9‑2 et 9‑3 du code de procédure pénale aux contraventions de grande voirie en retenant que seuls certains actes d’instruction ou de poursuite (constat régulier de l’infraction, identification des auteurs, saisine du tribunal, exercice des voies de recours) interrompent la prescription et que tout obstacle de droit ou de fait insurmontable suspend la prescription (Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447).

Il en a déduit que, compte tenu du régime des contraventions de grande voirie, "du fait de cet obstacle de droit, qui rend impossible l'exercice de l'action publique, la prescription de celle-ci est suspendue pendant la durée de l'instance devant le tribunal" (Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447).

Les droits de la défense sont appréciés au regard de la notification du procès‑verbal et de l’information précoce sur les faits reprochés.

Le juge sanctionne les atteintes aux droits de la défense, mais considère que la tardiveté de la notification n’entraîne pas, par elle‑même, nullité dès lors que le contrevenant a été informé des faits et a disposé d’un délai effectif pour réunir des preuves et déposer des observations (Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447, Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

De même, le juge écarte les moyens tirés du défaut de procédure contradictoire préalable au sens du code des relations entre le public et l’administration, cette procédure n’étant pas applicable à la saisine du juge ni aux décisions rendues en matière de grande voirie (Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

Enfin, la jurisprudence précise le cadre dans lequel le contrevenant peut invoquer l’illégalité d’actes administratifs liés à la contravention, notamment des refus de convention d’occupation du domaine public.

Le tribunal administratif de Lyon juge que l’exception d’illégalité contre des décisions individuelles non réglementaires est irrecevable si ces décisions sont devenues définitives au regard d’un délai raisonnable d’un an, même en l’absence de mention des voies et délais de recours (Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447).

III. Pouvoirs du juge : action publique, action domaniale, astreintes et transaction

A. Action publique : qualification et sanctions pénales

En tant que juge de la répression, le tribunal administratif qualifie les faits au regard des textes instituant la contravention de grande voirie, apprécie la réalité de l’infraction et fixe le montant de l’amende dans les limites légales.

Par exemple, l’occupation sans titre du domaine public fluvial par un bateau stationnant sans autorisation est qualifiée d’« empêchement » au sens de l’article L2132‑9, constitutive d’une contravention de grande voirie passible d’une amende de 150 à 12 000 euros (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549).

La jurisprudence rappelle que l’auteur d’une contravention ne peut être déchargé des poursuites qu’en établissant soit un cas de force majeure, soit une faute de l’administration assimilable par sa gravité à un cas de force majeure (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521, Tribunal administratif de Rouen, 9 mars 2023, n° 2103674).

Le juge apprécie également la responsabilité de la personne poursuivie au regard des règles probatoires : les procès‑verbaux des agents assermentés font foi jusqu’à preuve contraire, mais la relaxe doit être prononcée si les éléments du dossier ne permettent pas d’attribuer à la personne poursuivie l’atteinte au domaine public (par exemple, usager d’une bouée sans preuve qu’il en a installé ou réhabilité le corps‑mort) (Tribunal administratif de Polynésie française, 28 février 2023, n° 2200250).

B. Action domaniale : évacuation, astreinte, enlèvement d’office

En parallèle de l’action publique, le tribunal administratif exerce une action domaniale, visant à faire cesser l’atteinte au domaine public et à assurer sa remise en état.

La jurisprudence est constante pour affirmer que, lorsqu’il qualifie de contravention de grande voirie des faits d’occupation irrégulière d’une dépendance du domaine public, "il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, d'enjoindre au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et, s'il l'estime nécessaire et au besoin d'office, de prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration" (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2114791, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549).

Concrètement, le juge enjoint au contrevenant de libérer le domaine public dans un délai qu’il fixe (immédiat, 15 jours, 30 jours), assortit cette injonction d’une astreinte par jour de retard et, en cas d’inexécution, autorise l’administration à procéder d’office à l’enlèvement des bateaux ou installations, avec le cas échéant le concours de la force publique et aux frais du contrevenant (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2114791, Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549, Tribunal administratif de Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447).

S’agissant des ports maritimes ou fluviaux, ces mesures s’articulent avec les compétences du représentant de l’État pour l’enlèvement d’office prévues par le code des transports, mais n’excluent pas l’autorisation donnée par le juge administratif au gestionnaire du port d’exécuter lui‑même l’évacuation aux frais du contrevenant (Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521).

Le juge administratif peut également condamner le contrevenant au remboursement des frais d’établissement du procès‑verbal et des frais de remise en état, sous réserve que ces montants soient justifiés par des pièces produites au dossier ; à défaut, les conclusions correspondantes sont rejetées (Tribunal administratif de Rouen, 9 mars 2023, n° 2103674, Tribunal administratif de Rennes, 13 février 2023, n° 2200895).

C. Transaction et obligations des autorités de police

En matière de domaine public fluvial, l’autorité administrative compétente peut transiger sur les contraventions de grande voirie jusqu’à ce qu’un jugement définitif soit intervenu ; après le jugement définitif, la transaction ne peut porter que sur les peines et réparations pécuniaires (Article L2132-25 du Code général de la propriété des personnes publiques).

Ce mécanisme de transaction s’insère dans le cadre général où les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public sont tenues, par les principes de domanialité publique, d’exercer leurs pouvoirs pour faire cesser les occupations sans titre et réparer les atteintes, y compris en saisissant le juge des contraventions de grande voirie (Tribunal administratif de Nantes, 3 janvier 2023, n° 1807216).

Le tribunal administratif peut également être saisi, par un tiers, d’un recours pour excès de pouvoir contre le refus du préfet de dresser procès‑verbal et d’engager des poursuites, mais la détermination du moment où le juge doit apprécier la légalité d’un tel refus est une question de droit encore en discussion, ayant donné lieu à un renvoi pour avis au Conseil d’État (Tribunal administratif de Nantes, 3 janvier 2023, n° 1807216).

Cette tension montre que, si le contentieux répressif est très encadré, la portée contentieuse des obligations de poursuite des autorités de police du domaine public demeure en cours de clarification.

Conclusion

La procédure contentieuse des contraventions de grande voirie devant le tribunal administratif est une procédure spéciale structurée autour du procès‑verbal, de la notification et de la saisine monopolistique par l’autorité de poursuite, conduisant le juge à statuer à la fois sur l’action publique (amende) et l’action domaniale (évacuation, remise en état, astreinte).

Les décisions récentes mettent en évidence une ligne jurisprudentielle constante sur le caractère préparatoire du procès‑verbal, l’irrecevabilité des recours directs des contrevenants, la suspension de la prescription pendant l’instance et l’ampleur des pouvoirs d’injonction et d’astreinte, tout en laissant subsister certaines incertitudes sur les obligations de poursuite des autorités gestionnaires et le contrôle de leurs refus.

Ce régime impose une pratique contentieuse structurée, dans laquelle la stratégie de défense et les discussions sur la qualification de l’infraction, la régularité de la procédure et les mesures domaniales se déploient exclusivement dans le cadre de l’instance engagée par l’autorité compétente.

Point clé

Règle / solution dégagée

Référence

Conseils pratiques

Monopole de saisine de l’autorité de poursuite

Seule l’autorité compétente peut déférer la contravention au tribunal, le procès‑verbal étant un acte préparatoire non attaquable

(Article L774-2 du Code de justice administrative, TA Rennes, 13 février 2023, n° 2200895, TA Strasbourg, 5 janvier 2026, n° 2510705)

La défense d’un contrevenant s’organise dans l’instance engagée par l’autorité, non par un recours direct contre le procès‑verbal.

Droits de la défense et régularité de la notification

Le délai de dix jours pour notifier le procès‑verbal n’est pas prescrit à peine de nullité dès lors que les droits de la défense ne sont pas atteints

(Article L774-2 du Code de justice administrative, TA Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447, TA Rennes, 13 février 2023, n° 2200895)

L’argumentation doit se concentrer sur une atteinte concrète aux droits de la défense plutôt que sur la seule tardiveté de la notification.

Prescription de l’action publique

La prescription est interrompue par certains actes d’instruction ou de poursuite et est suspendue pendant l’instance devant le tribunal

(TA Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447)

L’analyse de la prescription prend en compte la durée de l’instance et les actes procéduraux accomplis, et non seulement la date d’infraction.

Pouvoirs d’injonction, astreinte et enlèvement d’office

Le juge peut enjoindre l’évacuation du domaine public, fixer une astreinte et autoriser l’administration à procéder à l’enlèvement d’office

(TA Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2200521, TA Cergy-Pontoise, 28 novembre 2022, n° 2114791, TA Cergy-Pontoise, 16 mars 2023, n° 2209549, TA Lyon, 28 mars 2023, n° 2107447)

La stratégie contentieuse intègre le risque d’astreinte et d’enlèvement d’office, en envisageant les mesures de régularisation matérielle du domaine.

Transaction et obligations de poursuite

L’autorité peut transiger jusqu’au jugement définitif et reste tenue de veiller à l’intégrité du domaine et de saisir le juge si nécessaire

(Article L2132-25 du Code général de la propriété des personnes publiques, TA Nantes, 3 janvier 2023, n° 1807216)

La discussion avec l’autorité de poursuite peut porter sur une transaction avant jugement et sur l’exercice effectif de ses pouvoirs de police du domaine.