EN BREF : lorsque l’administration fonde sa décision sur l’idée qu’elle serait juridiquement « liée » par l’avis du conseil médical, le moyen pertinent est celui tiré de l’erreur de droit, en ce qu’elle se place à tort en situation de compétence liée alors qu’elle conserve un pouvoir d’appréciation pour statuer sur la situation de l’agent au vu de l’ensemble des éléments du dossier, dont l’avis n’est qu’un éclairage médical préalable (Tribunal administratif de Dijon, 2ème chambre, 3 mars 2026, n° 2401419 ; Tribunal administratif de Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2503837 ; Tribunal administratif de Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2501327).

Ce moyen peut utilement s’articuler avec un moyen de défaut de motivation lorsque la décision se borne à reprendre l’avis sans exposer ses propres considérations de droit et de fait, notamment si l’agent n’a pas été mis à même de prendre connaissance de cet avis (Tribunal administratif de Lille, 26 septembre 2025, n° 2508610 ; Article 15 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986).

La ligne jurisprudentielle est claire sur le caractère consultatif et préparatoire des avis des conseils médicaux, qui ne lient pas l’autorité de nomination (Article 31 du décret n° 2003‑1306 du 26 décembre 2003 ; Article 6 du décret n° 2005‑442 du 2 mai 2005 ; Tribunal administratif de Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2503837 ; Tribunal administratif de Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2501327).

Les juges vérifient concrètement, à partir des termes de la décision contestée, si l’administration s’est effectivement crue liée par l’avis ou si elle s’en est approprié le sens en exerçant un pouvoir d’appréciation autonome ; à défaut d’indices d’une compétence liée, le moyen est écarté comme inopérant (Tribunal administratif de Dijon, 2ème chambre, 3 mars 2026, n° 2401419).

Moyens opposables en cas de « compétence liée » par l’avis

I. Caractère consultatif de l’avis et pouvoir de décision de l’administration

A. Avis du conseil médical comme acte préparatoire non contraignant

Le cadre textuel organise le conseil médical comme une instance consultative dont l’avis éclaire, mais ne remplace pas, le pouvoir de décision de l’autorité de nomination.

En matière de retraite pour invalidité et d’ATI, la formation plénière du conseil médical « est compétente (…) pour apprécier la réalité des infirmités (…) ainsi que l’incapacité permanente à l’exercice des fonctions », mais « le pouvoir de décision appartient dans tous les cas à l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination, sous réserve de l'avis conforme de la CNRACL ou de la Caisse des dépôts » (Article 31 du décret n° 2003‑1306 du 26 décembre 2003 ; Article 6 du décret n° 2005‑442 du 2 mai 2005).

Dans la fonction publique territoriale, le décret du 30 juillet 1987 prévoit de même que le conseil médical est saisi « pour avis » par l’autorité territoriale ou à la demande du fonctionnaire, et que l’avis est motivé et notifié à l’autorité territoriale et à l’agent (Article 8 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986 ; Article 7 du décret n° 87‑602 du 30 juillet 1987 ; Article 13 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986).

Sur cette base, plusieurs juridictions qualifient expressément l’avis du conseil médical comme un acte préparatoire insusceptible de recours pour excès de pouvoir, ce qui implique qu’il ne lie pas l’administration.

Ainsi, il est jugé que « le conseil médical départemental est un organisme consultatif (…)

Ces avis, qui ne lient pas l'administration, ont le caractère d'actes préparatoires (…) et sont dès lors insusceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir » ("Ces avis, qui ne lient pas l'administration, ont le caractère d'actes préparatoires" Tribunal administratif de Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2503837).

La même formule est reprise pour un avis fixant la date de consolidation et le taux d’IPP, le juge retenant que l’acte est une « simple mesure préparatoire » insusceptible de recours ("Ces avis, qui ne lient pas l'administration, ont le caractère d'actes préparatoires" Tribunal administratif de Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2501327).

B. Conséquence : l’erreur de droit en cas de « compétence liée » prétendue

Dès lors que l’avis ne lie pas l’administration, cette dernière commet une erreur de droit lorsqu’elle se place en situation de compétence liée, en considérant qu’elle n’a d’autre choix que de reprendre purement et simplement le sens de l’avis, sans examen autonome de la situation de l’agent.

C’est précisément ce que vise le moyen analysé par le tribunal administratif de Dijon : s’agissant d’un refus de reconnaître une maladie professionnelle, le requérant soutenait que la décision rejetant son recours gracieux était entachée d’erreur de droit « dès lors que le SDIS (…) se serait cru à tort en situation de compétence liée » ; le juge qualifie ce moyen d’inopérant, non parce qu’un tel raisonnement serait juridiquement infondé, mais parce qu’un recours contentieux formé après un recours gracieux doit être regardé comme dirigé contre la décision initiale, et non contre le rejet du recours gracieux ("l'exercice d'un recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur d'une décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux (…) doit nécessairement être regardé comme étant dirigé (…) contre la décision initialement prise" Tribunal administratif de Dijon, 2ème chambre, 3 mars 2026, n° 2401419).

Le même jugement précise ensuite que, sur le fond, « il ne ressort ni des termes de la décision attaquée ni d'aucune pièce du dossier (…) que le président (…) se serait estimé à tort être en situation de compétence liée par » l’avis du conseil médical, l’autorité s’étant « approprié » cet avis tout en restant dans son office d’appréciation (Tribunal administratif de Dijon, 2ème chambre, 3 mars 2026, n° 2401419).

La portée de cette motivation est double : d’une part, elle confirme que l’administration ne peut légalement être en compétence liée par l’avis ; d’autre part, elle montre que le moyen tiré de ce qu’elle se serait crue liée est opérant et examiné en droit, mais rejeté faute de preuve factuelle.

Le cœur du moyen est donc bien l’erreur de droit tenant à la méconnaissance du caractère consultatif de l’avis et du pouvoir d’appréciation de l’autorité de nomination.

II. Moyens associés : motivation, procédure et articulation avec le recours contentieux

A. Défaut ou insuffisance de motivation en cas de référence pure à l’avis consultatif

Lorsque l’administration se borne à viser l’avis du conseil médical sans exposer, dans la décision elle‑même, les éléments de droit et de fait qui fondent le refus ou la mise à la retraite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation se combine utilement avec celui tiré d’une compétence liée.

En référé, le tribunal administratif de Lille retient comme propre à créer un doute sérieux le moyen selon lequel l’arrêté de mise à la retraite d’office pour invalidité n’est pas « suffisamment motivé » dès lors qu’il se contente de se référer à l’avis de la formation plénière, sans démontrer que cet avis a été notifié à l’agent (Tribunal administratif de Lille, 26 septembre 2025, n° 2508610).

Ce moyen est fondé sur l’exigence de motivation des décisions défavorables et sur la nécessité que l’agent puisse s’approprier les motifs, ce qui suppose que la référence à l’avis soit assortie de la réalité de sa notification (l’avis devant lui-même être motivé et notifié à l’agent : Article 15 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986 ; Article 7, V, du décret n° 87‑602 du 30 juillet 1987).

Le tribunal administratif de Dijon, dans un autre contentieux relatif à l’imputabilité au service, rappelle que l’administration, pour respecter à la fois l’obligation de motivation et le secret médical, « ne peut dès lors que se référer, dans sa décision, pour en assurer la motivation, à l'avis qui lui a été communiqué par les médecins », cet avis pouvant se limiter à apprécier l’imputabilité sans détailler les éléments médicaux ("l'administration ne peut dès lors que se référer, dans sa décision, (…) à l'avis (…) destiné à l'administration, [qui] peut se limiter à apprécier l'imputabilité au service" Tribunal administratif de Dijon, 3ème chambre, 20 février 2025, n° 2202985).

Ce cadre confirme qu’une décision qui ferait seulement mention de l’avis, sans que l’agent ait eu accès à celui‑ci, encourt un moyen de motivation insuffisante, distinct mais complémentaire du moyen tiré de l’erreur de droit si l’administration se dit tenue par cet avis.

B. Vice de procédure liée à la contestation de l’avis et au rôle du conseil médical supérieur

Un autre angle, exploitable lorsque l’administration se croit liée par un avis défavorable du conseil médical, tient aux mécanismes de contestation de cet avis devant le conseil médical supérieur, prévus par les textes.

Le juge des référés près le TA de Lille retient comme de nature à créer un doute sérieux le moyen tiré d’un vice de procédure tenant à l’absence de saisine du conseil médical supérieur, alors que le fonctionnaire avait formellement demandé cette saisine dans le délai de deux mois suivant la notification de l’avis de formation restreinte, sur le fondement des dispositions du décret du 14 mars 1986 qui organisent ce recours (Tribunal administratif de Lille, 26 septembre 2025, n° 2508610 ; Article 12 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986).

Le moyen ne porte pas directement sur la question de compétence liée, mais il vise la situation où l’administration, faisant sien l’avis défavorable, s’abstient de mettre en œuvre une garantie procédurale essentielle (saisine du conseil supérieur) malgré la demande de l’agent, ce qui entache la légalité de la décision.

A contrario, lorsque le vice invoqué n’a pas privé l’intéressé d’une garantie ou n’a pas exercé d’influence sur le sens de la décision, le moyen est écarté. Le tribunal administratif de Bastia rappelle que « un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable (…) n'est de nature à entacher d'illégalité la décision (…) que s'il (…) a été susceptible (…) d'exercer une influence (…) ou s'il a privé les intéressés d'une garantie », et que la méconnaissance alléguée de l’article 15 du décret du 14 mars 1986 (notification de l’avis) n’a pas eu cet effet dès lors que la décision administrative se réfère à l’avis, ce qui établit que l’administration en avait connaissance ("un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable (…) n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il (…) a été susceptible d'exercer (…) une influence (…) ou s'il a privé les intéressés d'une garantie" Tribunal administratif de Bastia, 1ère chambre, 13 mars 2026, n° 2400734).

Cette grille de lecture s’applique mutatis mutandis aux moyens tirés d’une prétendue compétence liée : il faut démontrer, au-delà de la seule référence à l’avis, que l’administration a effectivement renoncé à son pouvoir d’appréciation et que cela a pu influer sur le sens de la décision.

Conclusion

Le moyen central à soulever lorsque l’administration s’est crue liée par l’avis du conseil médical est celui tiré de l’erreur de droit, en ce qu’elle s’est placée indûment en situation de compétence liée alors que l’avis, de nature consultative et préparatoire, ne la privait pas de son pouvoir d’appréciation.

Ce moyen se combine pragmatiquement avec des moyens de motivation insuffisante et de vice de procédure (notamment absence de saisine du conseil médical supérieur ou défaut de notification de l’avis) lorsque la décision se borne à reprendre l’avis sans permettre à l’agent d’en connaître les motifs, sous le contrôle du juge qui vérifie concrètement si l’administration s’est effectivement estimée liée ou a exercé son office d’appréciation.

En résumé :

Point clé

Règle / Solution

Référence

Conseils pratiques

Nature de l’avis du conseil médical

L’avis du conseil médical est consultatif, constitue un acte préparatoire et ne lie pas l’autorité de nomination

(Article 31 du décret n° 2003‑1306 du 26 décembre 2003 ; TA Grenoble, 17 nov. 2025, n° 2503837 ; TA Grenoble, 17 nov. 2025, n° 2501327)

L’argumentation doit partir du caractère préparatoire de l’avis pour démontrer qu’aucune compétence liée n’existait.

Moyen d’erreur de droit (compétence liée)

Se placer à tort en compétence liée par l’avis constitue une erreur de droit susceptible d’annulation

(TA Dijon, 2ème ch., 3 mars 2026, n° 2401419)

Il est décisif de relever les passages de la décision montrant que l’administration affirme être « liée » par l’avis.

Motivation de la décision fondée sur l’avis

Une décision uniquement fondée sur la référence à un avis non notifié ou non explicité peut être insuffisamment motivée

(Article 15 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986 ; TA Lille, 26 sept. 2025, n° 2508610 ; TA Dijon, 3ème ch., 20 févr. 2025, n° 2202985)

Il est utile d’articuler l’erreur de droit avec un moyen de motivation insuffisante en présence d’une simple référence à l’avis.

Vice de procédure lié à la contestation de l’avis

L’absence de saisine du conseil médical supérieur malgré la demande de l’agent et les textes applicables crée un doute sérieux

(Article 12 du décret n° 86‑442 du 14 mars 1986 ; TA Lille, 26 sept. 2025, n° 2508610)

L’examen doit vérifier si les garanties procédurales liées au recours contre l’avis ont été respectées avant la décision.

Effet des vices de procédure sur la légalité

Un vice préalable n’entache la décision que s’il prive l’intéressé d’une garantie ou influence le sens de la décision

(TA Bastia, 1ère ch., 13 mars 2026, n° 2400734)

L’argumentation doit démontrer concrètement en quoi la croyance d’être lié par l’avis a influencé le sens de la décision attaquée.