Oui, le Conseil constitutionnel pourrait juridiquement intervenir avant la tenue du référendum et, le cas échéant, empêcher son organisation.

Mais cette possibilité n'est pas synonyme d'une censure automatique : aucune décision n'a encore expressément consacré l'interdiction d'utiliser l'article 11 pour réviser la Constitution dans le cadre d'un recours préalable au scrutin.

La réponse exige de distinguer trois questions :

  1. La conformité à la Constitution du recours à l'article 11 pour procéder à une révision constitutionnelle.
  2. La compétence du Conseil constitutionnel pour contrôler, avant le scrutin, le décret décidant de soumettre la révision au référendum.
  3. La portée de la jurisprudence constitutionnelle depuis le référendum du général de Gaulle du 28 octobre 1962.

I. L'article 89 de la Constitution impose normalement l'accord préalable du Sénat

L'article 89 de la Constitution du 4 octobre 1958 institue la procédure de droit commun de révision constitutionnelle.

Son deuxième alinéa dispose :

« Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. »

Il en résulte que toute révision engagée conformément à l'article 89 nécessite l'adoption préalable d'un texte identique par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Le Sénat dispose donc d'un véritable pouvoir de blocage en matière de révision constitutionnelle. Contrairement à la procédure législative ordinaire, l'Assemblée nationale ne peut avoir le dernier mot.

Ce pouvoir constitue une garantie constitutionnelle du bicamérisme et de l'équilibre institutionnel.

Or, l'article 11 permet au président de la République de soumettre certains projets de loi directement au référendum, sans imposer leur adoption préalable par les deux chambres.

La difficulté juridique est donc la suivante : un président de la République pourrait-il utiliser l'article 11 pour obtenir directement du peuple une révision constitutionnelle rejetée par le Sénat ?

La lecture aujourd'hui dominante des articles 11 et 89 conduit à répondre négativement. L'article 89 est la procédure spécialement prévue pour la révision constitutionnelle, tandis que l'article 11 concerne des projets de loi relevant des matières qu'il énumère.

L'utilisation de l'article 11 pour écarter le refus du Sénat constituerait ainsi un contournement de l'article 89, sous réserve de la question particulière de la jurisprudence de 1962.

Textes : Article 89 de la Constitution ; Article 11 de la Constitution.

II. La jurisprudence de 1962 : une absence de contrôle après l'adoption de la loi référendaire

Le 28 octobre 1962, le général de Gaulle soumet au référendum, sur le fondement de l'article 11, une réforme instaurant l'élection du président de la République au suffrage universel direct.

Cette réforme modifie la Constitution sans emprunter la procédure de l'article 89.

Saisi par le président du Sénat, le Conseil constitutionnel rend sa célèbre décision :

Conseil constitutionnel, 6 novembre 1962, n° 62-20 DC.

Il refuse d'examiner la constitutionnalité de la loi adoptée par référendum, au motif qu'elle constitue l'expression directe de la souveraineté nationale.

Cette décision présente cependant une limite essentielle pour la question posée.

Le Conseil constitutionnel s'est prononcé après l'adoption de la loi par le peuple.

Il n'a donc pas jugé que l'utilisation de l'article 11 pour modifier la Constitution était constitutionnellement régulière.

Il a simplement estimé qu'il n'avait pas compétence, dans le cadre de l'article 61, pour contrôler cette loi référendaire.

Il serait par conséquent juridiquement inexact de déduire de la décision de 1962 que le président de la République possède un droit incontestable de réviser la Constitution par l'article 11.

III. Depuis 2000, le Conseil constitutionnel peut contrôler certains actes préparatoires au référendum

C'est ici que réside l'évolution jurisprudentielle déterminante.

A. La décision Hauchemaille du 25 juillet 2000

Conseil constitutionnel, 25 juillet 2000, décision n° 2000-21 REF, Hauchemaille.

Le Conseil constitutionnel était saisi d'un recours contre plusieurs décrets relatifs au référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat présidentiel.

Il admet exceptionnellement sa compétence pour examiner les actes préparatoires au référendum avant la tenue du scrutin.

Il précise que son intervention est possible lorsque l'irrecevabilité du recours risquerait :

  • De compromettre gravement l'efficacité de son contrôle des opérations référendaires.
  • De vicier le déroulement général du vote.
  • De porter atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics.

Cette jurisprudence trouve son fondement dans l'article 60 de la Constitution, selon lequel le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations référendaires.

Le recours fut rejeté au fond, mais la compétence du Conseil constitutionnel pour examiner préalablement les actes contestés était reconnue.

Cons. const., 25 juillet 2000, Hauchemaille.

B. La confirmation du 23 août 2000

Conseil constitutionnel, 23 août 2000, n° 2000-24 REF.

Le Conseil confirme la possibilité d'examiner avant le scrutin le décret décidant de soumettre un projet de révision constitutionnelle au référendum.

Il estime que les conditions exceptionnelles de recevabilité sont réunies compte tenu de la nature des décrets attaqués.

Il rejette toutefois le recours, considérant qu'aucun des moyens invoqués ne présente un caractère sérieux.

Cette décision est particulièrement importante : elle concerne précisément le décret présidentiel décidant de soumettre une révision constitutionnelle au référendum, dans le cadre de l'article 89.

Elle démontre que le caractère constitutionnel du projet soumis au référendum ne fait pas obstacle, par principe, au contrôle juridictionnel de l'acte préparatoire.

IV. Le Conseil constitutionnel pourrait-il censurer un décret fondé sur l'article 11 pour contourner le Sénat ?

C'est la véritable question contentieuse.

Imaginons que le président de la République présente une réforme constitutionnelle au Parlement.

Le Sénat refuse d'adopter le texte.

Le président décide alors de soumettre cette même réforme directement au référendum, sur le fondement de l'article 11.

Dans cette hypothèse, le décret présidentiel pourrait faire l'objet d'un recours devant le Conseil constitutionnel, avant le scrutin, sur le fondement de la jurisprudence Hauchemaille.

A. Le moyen principal : l'erreur de fondement constitutionnel

Le requérant pourrait soutenir que le président de la République a utilisé une procédure constitutionnellement inapplicable.

Le raisonnement serait le suivant :

  1. Le projet a pour objet de modifier la Constitution.
  2. La Constitution prévoit, à son article 89, une procédure spécifique de révision.
  3. Cette procédure exige l'adoption du texte en termes identiques par les deux assemblées.
  4. Le recours à l'article 11 aurait pour effet de priver cette exigence de toute portée.
  5. Le décret décidant de soumettre le projet au référendum serait donc intervenu sur un fondement constitutionnel erroné.

Le refus préalable du Sénat rendrait particulièrement manifeste la volonté de contourner la procédure de l'article 89.

Il renforcerait l'argumentation, sans constituer à lui seul la preuve d'une illégalité : c'est l'objet constitutionnel de la réforme et l'inadéquation du fondement de l'article 11 qui seraient juridiquement déterminants.

B. Le moyen tiré de l'atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics

Le requérant pourrait également invoquer la troisième condition de la jurisprudence Hauchemaille.

En neutralisant le pouvoir d'approbation constitutionnelle du Sénat, la décision présidentielle serait susceptible de porter atteinte à l'équilibre entre les pouvoirs institués par la Constitution.

Cet argument pourrait justifier que le Conseil constitutionnel accepte d'examiner le recours avant le référendum, plutôt que d'attendre la proclamation des résultats.

Il faudrait cependant établir que cette atteinte relève des circonstances exceptionnelles permettant son intervention préalable.

C. Quelle décision pourrait être rendue ?

Deux grandes solutions demeurent envisageables.

Première solution : le Conseil annule le décret.

Il estime que la procédure de l'article 11 ne peut légalement servir à réviser la Constitution et que l'irrégularité affecte fondamentalement le processus référendaire.

L'annulation du décret décidant de soumettre le projet au référendum empêcherait la consultation de se tenir sur cette base juridique.

Deuxième solution : le Conseil refuse de censurer le décret.

Il pourrait adopter une conception restrictive de son contrôle des actes préparatoires ou estimer que le débat sur l'articulation des articles 11 et 89 ne relève pas, dans cette configuration, du contrôle qu'il exerce au titre de l'article 60.

La jurisprudence de 2000 ne suffit donc pas à garantir l'issue du contentieux.

V. Pourquoi la question demeure-t-elle discutée ?

Une difficulté supplémentaire résulte de la jurisprudence de 2003.

Dans sa décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, le Conseil constitutionnel a confirmé qu'il n'était pas compétent pour statuer sur une révision constitutionnelle adoptée par le Congrès.

Cette décision ne remet pas directement en cause la jurisprudence Hauchemaille, puisque le contrôle d'une révision achevée et celui d'un décret préparatoire au référendum sont deux opérations juridictionnelles différentes.

Elle rappelle néanmoins les limites des compétences constitutionnelles du Conseil.

Il faut également distinguer trois niveaux de certitude.

Question juridique

État du droit

Le Sénat doit-il approuver une révision conduite selon l'article 89 ?

Oui, impérativement.

Le Conseil peut-il examiner un recours avant le référendum contre certains décrets préparatoires ?

Oui, à titre exceptionnel, depuis 2000.

Annulerait-il nécessairement un décret utilisant l'article 11 pour réviser la Constitution ?

Non établi par une décision expresse.

L'argument selon lequel le Conseil constitutionnel pourrait aujourd'hui empêcher la répétition de la procédure utilisée par le général de Gaulle en 1962 est donc juridiquement sérieux.

Il a d'ailleurs été défendu explicitement au Sénat, lors des débats du 6 novembre 2025 sur la procédure de révision constitutionnelle.

Il y a été soutenu que le contrôle des actes préparatoires permettrait de censurer un référendum constitutionnel irrégulièrement organisé sur le fondement de l'article 11.

Il s'agit toutefois d'une analyse présentée au cours d'un débat parlementaire, et non d'une solution juridictionnelle définitivement acquise.

VI. Conclusion : une possibilité réelle de blocage juridictionnel avant le scrutin

À mon sens, l'évolution de la jurisprudence depuis 2000 modifie profondément la portée pratique du précédent de 1962.

En 1962, le Conseil constitutionnel avait refusé de contrôler une loi référendaire déjà adoptée par le peuple.

Depuis 2000, il reconnaît, dans des circonstances exceptionnelles, sa compétence pour examiner les actes préparatoires au référendum avant que le peuple ne soit consulté.

Cette distinction ouvre la voie à une contestation juridictionnelle de l'utilisation de l'article 11 pour contourner un refus du Sénat.

Le moyen le plus solide serait celui tiré de la méconnaissance de l'article 89, combiné avec l'atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics au sens de la jurisprudence Hauchemaille.

Toutefois, en l'absence de décision expresse sur ce cas particulier, il serait excessif d'affirmer que le Conseil constitutionnel censurerait certainement l'initiative présidentielle.

La formule juridique qui me paraît la plus rigoureuse est donc la suivante :

Si le président de la République décidait d'utiliser l'article 11 pour réviser la Constitution malgré le refus du Sénat, le Conseil constitutionnel pourrait, sur le fondement de l'article 60 de la Constitution et de sa jurisprudence Hauchemaille, être saisi avant le référendum d'un recours dirigé contre le décret décidant de soumettre le projet au peuple. Il disposerait alors d'un fondement juridictionnel sérieux pour censurer cette initiative en raison de la méconnaissance de l'article 89. Toutefois, si sa compétence pour contrôler exceptionnellement les actes préparatoires est acquise, la censure d'un tel détournement de procédure constitutionnelle demeure une solution plausible, mais non encore consacrée expressément par sa jurisprudence.

Autrement dit, le précédent gaullien de 1962 ne garantit plus qu'un référendum constitutionnel organisé sur le fondement de l'article 11 puisse aller jusqu'à son terme sans contrôle juridictionnel préalable.