EN BREF : en matière de « référés d’urgence », le risque d’ « ordonnance de tri » est particulièrement important car le juge peut rejeter la requête sans instruction contradictoire et sans audience sur le fondement de l’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA).

L’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA) prévoit quatre portes d’entrée au rejet immédiat : absence d’urgence, incompétence manifeste de la juridiction administrative, irrecevabilité manifeste, ou mal-fondé manifeste.

1. Grille générale des causes de tri

L'article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA) exige en outre que toute requête de référé expose, au moins sommairement, les faits et moyens et justifie l'urgence.

2. Référé-suspension — article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA).

Le référé-suspension cumule deux conditions de fond : urgence et moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité. Il suppose surtout l'existence d'une requête au fond contre la décision dont la suspension est demandée.

Les principales causes de tri sont les suivantes.

A. Absence de recours au fond

C'est probablement l'une des causes de tri les plus facilement évitables.

L'article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA) impose, à peine d'irrecevabilité :

• Une requête en référé distincte ;
• L’existence d'une requête en annulation ou en réformation ;
• L’accompagnement du référé par une copie de cette requête.

Le Conseil d'État continue à appliquer strictement cette règle. Ainsi, l'absence de requête distincte au fond entraîne une irrecevabilité manifeste sur l’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA).

Conseil d'État, Juge des référés, 27/01/2025, 500615, Inédit au recueil Lebon : « Aux termes de l'article R. 522-1 du code de justice administrative : " A peine d'irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation ou de réformation et accompagnées d'une copie de cette dernière. " Il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante aurait introduit devant le Conseil d'Etat une requête distincte en annulation pour excès de pouvoir des décisions qu'elle conteste. En l'absence de recours au fond, la présente requête en référé suspension, qui méconnaît ainsi les dispositions précitées de l'article R. 522-1 du code de justice administrative, est manifestement irrecevable. ».

Conseil d'État, Juge des référés, 01/09/2025, 507302, Inédit au recueil Lebon : « Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant a introduit devant le Conseil d'Etat une requête distincte en annulation. En l'absence de recours distinct sur le fond, la présente requête en référé présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, qui méconnaît les dispositions de l'article R. 522-1 du code précité, est manifestement irrecevable. ».

B. Le recours au fond et le référé ne portent pas réellement sur la même décision

Il faut pouvoir faire le rapprochement :

Décision X → REP contre X → référé demandant la suspension de X.

Si le référé suspension vise une autre décision, ou une mesure qui ne fait pas l'objet du recours principal, l'irrecevabilité peut être immédiate.

C. Absence d'une décision administrative susceptible d'être suspendue

Le référé-suspension de l’article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA) suppose une décision administrative, y compris une décision de rejet.

Il y a donc risque de tri si le requérant demande par exemple de suspendre :

• Une simple information ;
• Une intention de l'administration ;
• Un projet de décision ;
• Une mesure qui n'a pas encore été prise ;
• Un acte insusceptible de recours ;
• Un acte relevant manifestement du juge judiciaire.

Le Conseil d'État a ainsi rejeté au visa de l’article L. 522-3 du CJA une demande dirigée contre un jugement qui n'était même pas encore rendu.

D. Absence d'urgence

L'urgence suppose que la décision porte une atteinte suffisamment grave et immédiate à la situation du requérant, à un intérêt public ou aux intérêts qu'il défend. Elle est appréciée concrètement et objectivement.

Le tri est donc fréquent lorsque :

• Les conséquences invoquées sont hypothétiques ;
• Elles sont lointaines ;
• Elles sont seulement financières et insuffisamment documentées ;
• Aucune échéance proche n'est identifiée ;
• Le requérant a attendu longtemps avant de saisir le juge sans expliquer ce délai ;
• D’autres circonstances neutralisent l'urgence ;
• La décision est pratiquement dépourvue d'effet immédiat.

Exemple très récent : Conseil d'État, Juge des référés, 23/04/2026, 514971, Inédit au recueil Lebon , rejet au visa de l’article L. 522-3 du CJA pour défaut manifeste d'urgence.

Conseil d'État, Juge des référés, 23/04/2026, 514971, Inédit au recueil Lebon : « La condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant manifestement pas remplie, il y a lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'existence d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, de rejeter la requête de l'Union nationale intersyndicale des enseignants de la conduite, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, selon la procédure prévue à l'article L. 522-3 du même code. ».

E. Aucun moyen manifestement susceptible de créer un doute sérieux

C'est une véritable cause de tri.

Il ne suffit pas d'écrire :

« La décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ».

Il faut articuler juridiquement et factuellement le moyen.

Le Conseil d'État a encore jugé dans un arrêt Conseil d'État, Juge des référés, 23/04/2026, 515030, Inédit au recueil Lebon, qu'un requérant ne soulevait « manifestement aucun moyen propre à créer » un doute sérieux et a rejeté directement au visa de l’article L. 522-3 du CJA, sans même examiner l'urgence.

Conseil d'État, Juge des référés, 23/04/2026, 515030, Inédit au recueil Lebon,

« En se bornant à soutenir que la rapidité de rédaction du rapport d'expertise " soulève des doutes sérieux quant à sa rigueur et à sa fiabilité ", qu'il est titulaire d'un certificat de spécialité en médecine générale, qu'il justifie d'une carrière de vingt-cinq ans sans faute ni avertissement et qu'une suspension de dix-huit mois apparaît d'une durée excessive au regard des faits en cause ainsi que de son âge proche de la retraite, M. A... ne soulève manifestement aucun moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. ».

Formule de contrôle avant dépôt :

Décision identifiable + REP au fond + urgence grave et immédiate + au moins un moyen juridiquement construit = L.521-1 viable.

3. Référé-liberté — article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA)

Le filtre est encore plus exigeant.

Il faut cumulativement :

Urgence particulière + liberté fondamentale + atteinte + gravité + illégalité manifeste + mesure pouvant utilement intervenir à très bref délai.

L'article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA) vise une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne publique ou un organisme privé chargé d'un service public à une liberté fondamentale.

A. L'urgence invoquée dans la requête en référé liberté n'est pas une urgence à 48 heures

C'est la première cause de tri.

Pour le référé liberté de l’article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA), l'urgence est plus exigeante que dans le référé-suspension : il faut expliquer pourquoi le juge doit intervenir immédiatement, dans le très bref délai propre au référé-liberté.

Le Conseil d'État vient encore de rappeler, dans son arrêt Conseil d'État, Juge des référés, 31/07/2026, 518304, Inédit au recueil Lebon, que le requérant doit établir des circonstances particulières caractérisant la nécessité d'une mesure dans ce très bref délai.

Conseil d'État, Juge des référés, 31/07/2026, 518304, Inédit au recueil Lebon : « Pour rejeter la demande présentée par les requérants, tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, de leur procurer un hébergement d'urgence en Ile-de-France, la juge des référés du tribunal administratif de Paris a d'abord relevé qu'il leur était proposé d'être pris en charge par le sas d'accueil temporaire des Pays-de-la-Loire à compter du 21 juillet 2026, un hébergement à Saint-Ouen-l'Aumône (Val-d'Oise) leur étant, en outre, octroyé jusqu'à cette date. Elle a ensuite estimé qu'aucune des circonstances que les requérants alléguaient, tirées du suivi de leur jeune enfant D... par les services de la protection maternelle infantile (PMI) à Saint-Ouen-l'Aumône, de la scolarisation de deux de leurs autres filles dans I... en 2025-2026 et pour l'année scolaire à venir, de l'exercice intermittent d'une activité professionnelle par M. B..., du projet d'études supérieures en région parisienne de Mme C... B... à compter de la rentrée universitaire 2026-2027, de l'engagement par cette dernière de démarches en vue d'obtenir un titre de séjour et du recours formé devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise à l'encontre de la décision défavorable de la commission de médiation du Val-d'Oise qu'ils avaient saisie en vue d'une offre de logement, n'était de nature à faire obstacle à ce qu'ils soient, à compter du 21 juillet 2026, hébergés ailleurs qu'en région parisienne. Dans ces conditions, la juge des référés a retenu que la situation des consorts B... et de Mme E... ne caractérisait pas, à la date de son ordonnance, une situation d'urgence impliquant, sous réserve que les autres conditions prévues par l'article L. 521-2 du code de justice administrative soient remplies, qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les 48 heures. ».

Sont donc très exposées au tri les requêtes où :

« C’est urgent »

N’est pas remplacé par :

« Si aucune mesure n'est prise dans les 48 heures, telle conséquence grave et irréversible se produira à telle date ».

B. Le droit invoqué n'est pas une « liberté fondamentale » au sens de l’article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA).

Toutes les illégalités administratives ne mettent pas en cause une liberté fondamentale.

Une requête qui démontre une illégalité, mais aucune liberté fondamentale reconnue, peut être manifestement mal fondée.

Il faut donc impérativement identifier la liberté en cause dès le début de la requête.

C. Absence d'atteinte grave

Même lorsqu'une liberté fondamentale existe, toute restriction ne constitue pas une atteinte suffisamment grave.

Le juge peut donc trier si les faits invoqués :

• Sont mineurs ;
• Sont hypothétiques ;
• Sont indirects ;
• Sont déjà terminés ;
• N’affectent pas effectivement le requérant.

D. Absence d'illégalité manifeste

C'est une différence fondamentale avec le référé-suspension de l’article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA).

Le requérant doit établir non seulement une illégalité, mais une illégalité manifestement caractérisée.

Une question juridique complexe, sérieusement contestable ou nécessitant une instruction approfondie se prête souvent mal au référé-liberté de l’article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA).

E. La mesure demandée n'est pas nécessaire à la sauvegarde de la liberté

Même si une illégalité existe, le juge ne prononce que les mesures nécessaires.

Il y a risque de tri lorsque l'injonction demandée :

• N’a aucun rapport direct avec l'atteinte ;
• Ne permettrait pas de faire cesser celle-ci ;
• Est devenue inutile ;
• Ne peut produire d'effet assez rapidement.

Le Conseil d'État a ainsi jugé dans son arrêt Conseil d'État, Juge des référés, 23/04/2026, 515035, Inédit au recueil Lebon, que des épreuves universitaires déjà organisées plusieurs mois auparavant ne caractérisaient plus une urgence nécessitant une mesure de sauvegarde dans les 48 heures.

Conseil d'État, Juge des référés, 23/04/2026, 515035, Inédit au recueil Lebon : « Il est constant que les épreuves dont Mme B... conteste les modalités de déroulement ont été organisées entre octobre 2025 et janvier 2026, sont achevées et ont déjà donné lieu à notation, de sorte que les conditions de déroulement de ces épreuves ne sauraient caractériser une situation d'urgence impliquant qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale soit prise dans les 48 heures. Au surplus, si Mme B... soutient que la réorganisation, pour ce qui la concerne, de ces épreuves et la neutralisation de l'une d'entre elles présenteraient pour elle un caractère de nécessité et d'urgence en ce que de telles mesures lui permettraient d'avoir une chance d'obtenir de meilleurs résultats au premier groupe d'épreuves et ainsi d'améliorer son classement dans le cadre du processus d'admission en deuxième année du premier cycle des formations en santé, les épreuves en cause, qui ont déjà eu lieu, n'apparaissent en l'espèce pas détachables de la décision finale qui sera prise sur cette admission au vu des résultats des étudiants sur l'ensemble des épreuves et les mesures sollicitées par Mme B... ne sont, dans ces conditions, pas de celles que le juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, peut ordonner à très bref délai pour la sauvegarde d'une liberté fondamentale. ».

F. L'auteur de l'atteinte n'entre pas dans le champ de l’article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA).

Il faut que l'atteinte puisse être imputée : à une personne morale de droit public, ou à un organisme privé chargé d'un service public agissant dans l'exercice de ses pouvoirs.

Il faut aussi que le litige relève bien du juge administratif.

Exemple : une demande concernant l'exercice même de la fonction juridictionnelle judiciaire a été rejetée pour incompétence manifeste de la juridiction administrative, par l’arrêt Conseil d'État, Juge des référés, 17/07/2025, 506118, Inédit au recueil Lebon.

Conseil d'État, Juge des référés, 17/07/2025, 506118, Inédit au recueil Lebon : « M. B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice et au parquet de Nice de transmettre son acte civil à la juridiction de Singapour, dans un délai de 48 heures. Toutefois, une telle demande, qui se rapporte à l'exercice de la fonction juridictionnelle au sein de l'ordre judiciaire et non de l'organisation même du service public de la justice, ne ressortit manifestement pas à la compétence de la juridiction administrative. ».

Formule de contrôle :

Liberté fondamentale précisément nommée + atteinte actuelle + gravité + illégalité manifeste + nécessité d'une intervention dans les 48 h = L.521-2 viable.

4. Référé mesures utiles — article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA).

C'est probablement celui qui comporte le plus de pièges de qualification.

Le texte permet au juge d'ordonner, même sans décision administrative préalable, toute mesure utile en cas d'urgence, mais sans faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative.

La jurisprudence ajoute que la mesure doit être provisoire ou conservatoire et ne pas se heurter à une contestation sérieuse.

A. Absence d'urgence

Même mécanisme de tri au visa de l’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA).

Le simple intérêt à obtenir rapidement un document ou une décision ne suffit pas.

Il faut démontrer ce qui se produira si la mesure n'est pas prononcée immédiatement.

B. Absence d'utilité

C'est une cause majeure.

La mesure doit produire un effet concret et utile pour la situation juridique du requérant.

Une mesure :

• Inutile ;
• Déjà satisfaite ;
• Impossible à exécuter ;
• Sans incidence réelle ;
• Purement déclaratoire,

Peut être rejetée.

C. Existence d'une contestation sérieuse

C'est un filtre jurisprudentiel essentiel.

Si, pour faire droit à la demande, le juge doit trancher préalablement un litige juridique complexe ou une contestation sérieuse sur les droits respectifs des parties, l’article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA) est normalement inadapté.

D. La mesure fait obstacle à une décision administrative

C'est le piège classique du référé mesures utiles de l’article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA).

Si l'administration a déjà pris une décision incompatible avec la mesure demandée, le requérant ne peut normalement contourner cette décision par le référé mesures utiles.

La règle concerne même, en principe, la décision administrative refusant précisément la mesure sollicitée.

EXCEPTION : le Conseil d'État prévoit toutefois l'exception particulière de la prévention d'un péril grave.

Le « péril grave » occupe une place particulière dans le référé mesures utiles de l’article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA) : il constitue une exception jurisprudentielle majeure à la règle selon laquelle le juge des référés ne peut pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative.

Ainsi, dans son arrêt Conseil d'État, Section, 05/02/2016, 393540, Publié au recueil Lebon, la Haute juridiction administrative a posé une réserve essentielle :

Le juge peut exceptionnellement passer outre cette interdiction lorsqu'il s'agit de prévenir un « péril grave ».

La formule est désormais parfaitement établie : le juge « ne saurait faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu'il ne s'agisse de prévenir un péril grave ».

Conseil d'État, Section, 05/02/2016, 393540, Publié au recueil Lebon : « Considérant que, saisi sur le fondement de l'article L. 521-3 d'une demande qui n'est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l'urgence justifie, notamment sous forme d'injonctions adressées à l'administration, à la condition que ces mesures soient utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse ; qu'en raison du caractère subsidiaire du référé régi par l'article L. 521-3, le juge saisi sur ce fondement ne peut prescrire les mesures qui lui sont demandées lorsque leurs effets pourraient être obtenus par les procédures de référé régies par les articles L. 521-1 et L 521-2 ; qu'enfin, il ne saurait faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu'il ne s'agisse de prévenir un péril grave ; ».

Cette jurisprudence est toujours applicable en 2026 : le Conseil d'État l'a encore expressément reprise dans ses décisions des 25 mars 2026 et 6 mai 2026.

Les deux décisions du Conseil d’Etat des 25 mars 2026 et du 6 mai 2026 visées dans le tableau ci-dessous sont particulièrement importantes pour le référé mesures utiles de l’article L. 521-3 CJA et l’exception du « péril grave ».

Exemple typique :

Administration : « Mutation refusée ».

Puis requérant :

« Au visa de l’article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA), ordonnez à l'administration de me muter. »

→ très fort risque de rejet, car l'injonction ferait obstacle à la décision de refus ; la voie à examiner est alors généralement REP + L.521-1, voire L.521-2 dans une situation exceptionnelle.

E. Le L.521-3 est subsidiaire

C'est une cause de rejet souvent oubliée.

Le Conseil d'État juge que le référé mesures utiles est subsidiaire : il ne doit pas servir à obtenir ce qui peut être obtenu par le référé-suspension de l’article L.521-1 du CJA ou le référé-liberté de l’article L.521-2 du CJA.

Conseil d'État, 3ème chambre, 23/12/2022, 455515, Inédit au recueil Lebon : « Il résulte de ce qui a été dit au point 2 que le juge, saisi sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, ne peut prescrire les mesures qui lui sont demandées lorsque leurs effets pourraient être obtenus par les procédures de référé régies par les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative. »

Donc :

Décision administrative existante → penser d'abord référé-suspension de l’article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA).

Liberté fondamentale + urgence extrême → penser référé-liberté de l’article L.521-2  du Code de justice administrative (CJA).

Aucune décision faisant obstacle + mesure concrète conservatoire/utilitaire → référé mesures utiles de l’article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA).

F. La mesure n'est ni provisoire ni conservatoire

Le juge des référés n'est pas le juge du principal.

Ainsi sont particulièrement exposées :

• Demande d'annulation d'une décision ;
• Demande tendant à régler définitivement un droit ;
• Condamnation définitive à des dommages-intérêts ;
• Demande de « révoquer » une personne ;
• Toute mesure consommant entièrement le litige au fond.

Le Conseil d'État a par exemple rejeté au visa de l’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA) une demande en référé mesures utiles de l’article L.521-3 du Code de justice administrative (CJA) tendant à obtenir des dommages-intérêts et la révocation de responsables, ces mesures n'étant pas provisoires ou conservatoires.

Conseil d'État, Juge des référés, 24/09/2024, 497807, Inédit au recueil Lebon : « M. A... doit être regardé comme demandant au juge des référés du Conseil d'Etat, d'une part, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 66 000 euros à titre de dommages et intérêts, en raison de la " corruption " et des tentatives de le " débouter " de ses demandes devant la cour administrative d'appel de Nantes et, d'autre part, de révoquer les personnes responsables. Toutefois, ces mesures n'entrent pas dans le champ des mesures, de nature provisoire ou conservatoire, que le juge des référés peut ordonner sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative. »

5. Les quatre contrôles effectués avant même l'audience

En pratique, on peut lire l’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA) comme un algorithme de tri :

Contrôle n°1 — URGENCE
Le dossier démontre-t-il concrètement pourquoi le juge doit intervenir maintenant ?

Contrôle n°2 — COMPÉTENCE
Le litige se rattache-t-il manifestement à la compétence administrative et à la juridiction saisie ?

Contrôle n°3 — RECEVABILITÉ
Intérêt à agir, acte attaquable, recours au fond pour le référé-suspension de l’article L.521-1 du Code de justice administrative (CJA), conclusions correctement formulées, absence d'obstacle procédural ?

Contrôle n°4 — BIEN-FONDÉ MANIFESTE
Même en prenant les faits exposés par le requérant, les conditions particulières du référé choisi peuvent-elles juridiquement être remplies ?

C'est seulement si la requête franchit ce sas de l’article L. 522-3 du Code de justice administrative (CJA) que l'organisation d'une véritable contradiction et d'une audience devient normalement nécessaire pour les référé-suspension de l’article L.521-1 du CJA et du référé-liberté de l’article L.521-2 du CJA. L'article L.522-1 du CJA prévoit en principe l'audience publique pour ces deux référés (suspension et liberté) ; l'article L. 522-3  du CJA constitue précisément la procédure permettant d'y déroger (référé mesures utiles).

6. Tableau de prévention du tri par ordonnance

CONSEIL : pour une pratique d'avocat, je considère que la meilleure sécurité consiste à insérer, immédiatement après l'exposé des faits, une rubrique autonome « Sur l'absence de motif de rejet sur le fondement de l'article L . 522-3 du Code de justice administrative (CJA) », dans laquelle on neutralise préventivement compétence, recevabilité, urgence et caractère non manifestement mal fondé de la demande.

Cela oblige aussi à détecter les mauvais choix de référé avant le dépôt.