différend qui les oppose. Dans bien des cas, la médiation permet de résoudre durablement le litige et plus rapidement qu’un procès. Le médiateur est un tiers neutre, indépendant et impartial. A la différence du juge, il ne dispose d’aucun pouvoir et ne peut donc contraindre les parties à accepter une solution qui ne les satisferait pas.

 

Le décret no 2002-612 du 26 avril 2002 instituant un médiateur

Le médiateur est institué par le décret no 2002-612 du 26 avril 2002, dont l’article 1er dispose qu’un médiateur du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie est placé auprès du ministre et reçoit les réclamations individuelles concernant le fonctionnement des services du ministère dans leurs relations avec les usagers. L’article 3 dudit décret dispose que toute réclamation adressée au médiateur doit avoir été précédée d’une première démarche de l’usager auprès du service concerné, ayant fait l’objet d’un rejet total ou partiel. Le médiateur du ministère de l’Économie et des Finances intervient donc un peu comme les conciliateurs départementaux en accueillant les réclamations des contribuables, après une première démarche, sans succès, devant l’administration fiscale. Il ne peut intervenir en cas de contrôle fiscal en cours. Il peut être saisi, par exemple, après le rejet d’une réclamation préalable. Du coup, il n’est pas exclu que la mission du médiateur s’entremêle avec celle du conciliateur qui, lui aussi, comme on l’a vu, est saisi après une première démarche infructueuse. Le médiateur peut être saisi après une démarche infructueuse auprès du conciliateur. En pratique, le médiateur est saisi pour les dossiers les plus complexes. La saisine du médiateur peut être effectuée par lettre simple ou recommandée, ou par courriel. La saisine du médiateur n’a pas d’effet sur les délais de recours. D’ailleurs, à réception d’une demande, le médiateur en accuse réception et, généralement, indique au contribuable que sa demande n’interrompt pas les délais de recours devant les tribunaux.

 

Les décisions du médiateur

Le médiateur peut faire appel aux services du ministère pour l’instruction des réclamations dont il est saisi. Il dispose des moyens nécessaires à l’exercice de ses missions. Cependant, contrairement au conciliateur, agent des impôts qui peut substituer sa décision à celle prise par le service, le médiateur n’est pas un agent de l’administration fiscale et ne prend pas une décision directe concernant un dossier. Après analyse du dossier, il adresse seulement des recommandations au service en proposant une solution équitable. En effet, aux termes de l’article 5 du décret du 26 avril 2002, lorsque la réclamation lui paraît fondée, le médiateur adresse une recommandation au service concerné et est informé des suites données à cette dernière. Le médiateur n’impose donc pas de solution. Il propose une solution aux parties et, en particulier, au service, comme par exemple, le recours à une transaction. Le service n’a aucune obligation de suivre les recommandations du médiateur, mais dans la pratique, le service prend en compte les recommandations qui lui sont adressées. À noter, d’ailleurs, qu’en cas de rejet des recommandations du médiateur par le service, celui-ci peut saisir le ministre à qui il appartiendra de prendre la décision.

 

L'article L 213-5 du C. just. adm., issu de l'article 5 de la loi 2016-1547 du 18 novembre 2016.

Comme nous venons de le voir, l’administration fiscale n’a pas attendu la loi 2016-1547 du 18 novembre 2016 (loi de modernisation de la justice du XXIe siècle) pour montrer son attachement au développement des modes alternatifs de règlement des litiges, de nature à faciliter l'application du droit en évitant, dans les cas où c'est possible, la saisine du juge, d’où la mise en place du médiateur des ministères économiques et financiers, dès 2002.

En 2016, l'article 5 de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle (loi 2016-1547 du 18 novembre 2016), codifié à l’article L 213-5 du C. just. adm., autorise les parties, en dehors de toute procédure juridictionnelle, à organiser une mission de médiation ou à demander au président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel territorialement compétent d'organiser une telle mission. Dans une réponse du 07/03/2019, (Réponse du Secrétariat d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, publiée dans le JO Sénat du 07/03/2019 - page 1255), le Secrétariat d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics indiquait que la médiation promue par la loi de modernisation de la justice du 18 novembre 2016, est de plein droit applicable à la matière fiscale, sans qu'une instruction en ce sens soit nécessaire.

Même après l’introduction d’un recours devant le juge administratif, le contribuable peut s’entendre avec l’administration pour recourir à une médiation. Il peut demander au tribunal  d’organiser cette médiation, et la procédure contentieuse sera suspendue tout le temps de la médiation, sachant que le contribuable peut être assisté par son avocat durant la procédure de médiation. Si celle-ci échoue, la procédure contentieuse reprendra son cours, sans que puissent être invoqués devant le juge les échanges intervenus au cours de la médiation.

L'article L 213-6 du C. just. adm., issu de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, prévoit que les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions sont suspendues à compter du jour où, après la survenance d'un différend, les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d'écrit, à compter du jour de la première réunion de médiation. Ils recommencent à courir à compter de la date à laquelle soit l'une des parties ou les deux, soit le médiateur déclarent que la médiation est terminée.

Le contribuable peut ainsi recourir à la médiation avant ou après avoir déposé un recours. Un accord préalable entre les parties doit être exprimé par tout moyen, afin d’interrompre le délai de deux mois de recours contentieux et suspendre les délais de prescription. Avant la saisine du juge administratif, le contribuable peut organiser la médiation avec l’administration et désigner le médiateur, ou demander au président de la juridiction concernée par un éventuel recours, de désigner le médiateur, et bien sûr, il peut demander au président de la juridiction d’organiser intégralement la médiation. Après avoir déposé un recours, il peut encore s’entendre avec l’administration pour recourir à une médiation, en demandant au tribunal administratif d’organiser cette médiation, sachant que le tribunal administratif peut également, de sa propre initiative et à tout moment, proposer aux parties de recourir à une médiation, auquel cas, la procédure contentieuse est suspendue, le temps de la médiation. En effet, le tribunal peut estimer que le litige dont il est saisi trouverait une meilleure solution ou une solution plus durable si un dialogue s’instaurait entre les parties. Dans ce cas, à l’enregistrement d’une requête ou à n’importe quelle étape de l’instruction du dossier, il peut, de sa propre initiative, proposer aux parties de recourir à la médiation, sans préjuger de l’issue contentieuse du litige en question. C’est ainsi que dans l’accusé de réception d’une requête qu’il envoie suite à une saisine, le tribunal administratif indique souvent : « Je vous informe également que, même après l’introduction d’un recours devant le juge administratif, vous pouvez vous entendre avec la partie adverse pour recourir à une médiation. Vous pouvez demander à la juridiction de l’organiser ».

L’administration fiscale reçoit des tribunaux quelques fois, mais pas très souvent, des propositions de médiation. L’administration indique que ces propositions de médiation appellent une réponse positive chaque fois que la médiation paraît de nature à faciliter la solution du litige, et c’est notamment le cas, lorsque le litige nécessite l'appréciation d'une situation de fait spécifique, par rapport à celles habituellement rencontrées dans les litiges soumis au juge, ou lorsque l'intervention d'un médiateur extérieur est susceptible d'apporter un éclairage nouveau de nature à rapprocher les deux parties. À cet égard, indique l’administration, le médiateur des ministères économiques et financiers, mentionné plus haut, est susceptible d'intervenir dans un tel cadre, en s’attachant  à mettre en œuvre, la médiation selon les modalités prévues par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, lorsqu'elle est adaptée au litige à résoudre.

Il faut noter que si la médiation aboutit à un accord, la procédure contentieuse s’achève par un désistement ou un non-lieu à statuer constaté par le juge. Dans le cas contraire, si elle échoue, la procédure contentieuse reprend son cours là où elle a été interrompue, étant entendu que les échanges intervenus pendant la médiation ne pourront pas être invoqués devant la juridiction.

Arnaud Soton

Avocat Fiscaliste

Enseignant en droit fiscal

Auteur du livre "Procédures Fiscales en France"