Introduction

Le droit d’accès aux documents administratifs repose sur un principe particulièrement large : toute personne peut, en principe, obtenir communication des documents administratifs détenus par une administration, sans avoir à justifier d’un intérêt particulier à l’exercice de ce droit. Cette logique, consacrée par l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), participe directement de l’exigence de transparence administrative et, plus largement, du droit à l’information.

A cet égard, l’accès aux documents administratifs a été érigé en droit constitutionnel plutôt récemment, tour à tour par le Conseil constitutionnel[1], puis par le Conseil d’Etat.[2]

Ce droit n’est toutefois pas absolu. L’article L. 311-2 du CRPA prévoit ainsi que l’administration « n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives ». Cette réserve, issue de l’article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, vise notamment les demandes caractérisées par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

I. La conception initiale de l’abus : la recherche d’une volonté de perturber l’administration

Avant la codification opérée par le Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA), la règle de la demande d’accès abusive figurait à l'article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 :

            « L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en  particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. »

Cette disposition constitue directement l'origine de l'actuel article L. 311-2 du CRPA.

La formulation de l’article L. 311-2 du CRPA s’inscrit historiquement dans une logique de prévention des comportements susceptibles de détourner le droit d’accès de sa finalité.

Dans une réponse ministérielle publiée au JO Sénat du 30 juillet 1998, le Gouvernement explique, à propos de la réforme envisagée de la loi du 17 juillet 1978,  qu’« aux termes de ces dispositions (article 8 du projet de loi), ‘l'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique’. Cette règle est déjà appliquée par la jurisprudence et existe dans d'autres textes, comme la loi ‘ informatique et libertés’ : elle est destinée à prévenir les abus consistant à utiliser le droit d'accès dont dispose toute personne en vue d'entraver le bon fonctionnement de l'administration, au détriment des usagers de bonne foi ».[3]

Il semble donc résulter de la législation adoptée dès 1978, même si elle ne l’indique pas explicitement, qu’est abusive une demande faite de mauvaise foi, c’est-à-dire qui vise à « entraver le bon fonctionnement de l'administration ».

Une réponse ministérielle de 2013 confirme d'ailleurs expressément que, sous l'empire de la loi de 1978, la demande abusive était principalement comprise comme celle qui visait « de façon délibérée à perturber le fonctionnement de l'administration concernée ».[4]

Toutefois, faute de mention expresse dans la loi de 1978, cette intention de perturber le bon fonctionnement de l’administration va demeurer implicite pendant encore quelques années.

Même après sa codification dans l’article L. 311-2 du CRPA, le texte vise toujours les demandes abusives, « en particulier » lorsqu’elles se caractérisent par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique, sans jamais mentionner l’intention de perturber le fonctionnement du service public.

Les éléments du texte de loi ne constituent cependant pas, en eux-mêmes, des causes automatiques de refus. Ils constituent des circonstances susceptibles de révéler l’existence d’un abus.

Comme la loi ne précise pas spécifiquement qu’il doit s’agir d’une intention de perturber le service public, ce point a été précisé par d’autres sources.

Il semble que c’est la CADA qui, en 2006, a été la première à en faire état de manière explicite :

            « Une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. »

Elle précise immédiatement que peuvent relever de cette catégorie :

            « les demandes en nombre très élevé, que le service sollicité est dans l'incapacité matérielle de traiter, ou les demandes portant sur des documents auxquels l'intéressé a déjà eu accès. »[5]

Se montrant très libérale, elle estime que :

             « Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives ».

Elle recommandait alors, plutôt qu'un refus, d'échelonner la communication dans le temps.

Le nombre des demandes, leur répétition ou leur caractère systématique constituait alors principalement des indices permettant de révéler cette intention car l’abus dépendait surtout de la volonté de perturber le bon fonctionnement de l’administration.

La jurisprudence a tardé à prendre à son compte cette doctrine CADA.

Ainsi, dans un arrêt MA., du 5 mai 2008 concernant la SAFER de Bourgogne, la demande portait portant sur « l'entier dossier se rapportant aux opérations de préemption, d'acquisition et de revente du domaine rural situé au lieu-dit Margis sur le territoire de la commune de Beaumont-la-Ferrière (Nièvre) »,  le Conseil d’Etat a censuré  le jugement du tribunal administratif qui avait considéré la demande comme abusive au motif que le demandeur avait déjà eu accès aux documents dans le cadre d'une procédure juridictionnelle antérieure.

Le Conseil d'État précise qu’« il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de M. A présente un caractère abusif » en estimant que le fait d'avoir déjà obtenu les documents à l'occasion d'une procédure antérieure « ne saurait […] conférer à sa demande un tel caractère ». [6]

Faute de conclusions du Commissaires du Gouvernement publiquement disponibles, il est difficile de déduire de plus amples enseignement de cette décision qui ne s’explique pas d’avantage sur ce qui caractériserait une demande volontairement abusive.[7]

De son côté, la Commission a continuer à élaborer sa doctrine en énumérant précisément en 2013 les situations susceptibles de révéler cet abus :

            « Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire »,

ainsi que :

            « des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter »,

ou encore :

            « des demandes portant sur des documents auquel le demandeur a déjà eu accès».

Enfin, la Commission apprécie concrètement le comportement :

            « les sollicitations de Monsieur XXX excèdent, par leur fréquence et le volume des          documents demandés, les sujétions que le législateur a entendu faire peser sur l'administration et visent en réalité à perturber le bon fonctionnement du service public ».[8]

La volonté de perturber le bon fonctionnement du service n’a toutefois pas été consacrée de suite par les juges administratifs.

Ainsi, dans une décision du 28 novembre 2014, laissant au tribunal sa faculté « d’appréciation souveraine une appréciation souveraine des faits de l'espèce, exempte de dénaturation », le Conseil d’Etat a validé le fait que l’abus résultait du fait que :

  • Les demandes étaient multiples : «  De multiples demandes des intéressés, tendant à la communication de documents administratifs, adressées au préfet de Loire ».
  • elles portaient sur un volume très important de pièces ;
  • une partie importante des demandes avait déjà été satisfaite ;
  • les requérants ne démontraient pas que les nouveaux documents demandés n'avaient pas déjà été communiqués.[9]

La répétition des demandes et leur ampleur pouvaient donc constituer des indices particulièrement forts lorsqu’elles révélaient une utilisation dévoyée du droit d’accès, sans néanmoins que la Haute juridiction n’indique expressément que ces demandes visaient à perturber le service public.

Il semble que c’est dans la décision RATPc/ V… du 21 avril 2017 que pour la première fois, le Conseil d’Etat a défini comme non abusive, une demande qui « n’avait pas pour objet de nuire au bon fonctionnement de la RATP » pour en conclure, dans le cas d’espèce, « qu’elle ne revêtait pas un caractère abusif » car elle portait sur un nombre limité de documents précisément identifiés, ce qui ne révélait aucune volonté de nuire au bon fonctionnement de la RATP.[10]

C’est dans une autre affaire rapportée par Mme Anne ILJIC que nous en trouvons confirmation :

            « Jusqu’à présent, à en croire les rares décisions que vous avez rendues sur le sujet, vous avez essentiellement apprécié le caractère abusif d’une demande à l’aune du comportement du demandeur, avec, en arrière-plan, la question de savoir si celle-ci  avait pour objet d’entraver la bonne marche de l’administration. Dans l’affaire RATP c/ V…, n° 395952, que nous évoquions à l’instant, vous avez ainsi confirmé le jugement d’un tribunal administratif qui avait estimé qu’une demande portant sur un nombre limité de documents, précisément énumérés, n’était pas destinée à nuire au bon fonctionnement de cet établissement public et ne revêtait par suite pas un caractère abusif ».[11]

A compter de cet arrêt du 21 avril 2017, la haute juridiction administrative a explicitement appréhendé la demande d’accès abusive à travers le comportement du demandeur et la finalité qu’il poursuivait. Une demande était abusive lorsqu’elle révélait une volonté de perturber le fonctionnement de l’administration.

La jurisprudence subordonnait l’abus à une forme de finalité perturbatrice.

La logique est alors essentiellement comportementale : l’administration doit démontrer que le demandeur ne cherche pas véritablement à exercer son droit d’accès mais poursuit, par ses demandes, un objectif de perturbation.

Elle demeure en vigueur jusqu’à nos jours.[12]

Cette jurisprudence s’inscrit très précisément dans les critères initiaux de la loi qui déclare abusive les demandes caractérisées par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique et la conception qu’elle adepte demeure présente encore aujourd’hui.

Cette approche se retrouve encore dans la doctrine de la CADA, qui rappelle qu’une demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait d’adresser plusieurs demandes à une même administration ne suffisent pas, à eux seuls, à établir l’abus. La Commission privilégie un « faisceau d’indices » tenant notamment au nombre et à la fréquence des demandes, à leurs termes, à la connaissance par le demandeur de l’existence ou de l’inexistence des documents et, plus largement, au contexte dans lequel la demande intervient.

Cette conception présente cependant une difficulté pratique majeure. Une demande peutt produire une charge administrative considérable sans qu’il soit possible d’établir que son auteur avait eu l’intention de perturber le fonctionnement du service.

C’est cette difficulté qui va être surmontée en 2017 par l’arrêt Société pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France (SPPEF).

L’intérêt de cette évolution est considérable. Le caractère abusif n’est plus exclusivement une question d’intention : il peut désormais résulter objectivement de la charge que la satisfaction de la demande impose à l’administration. Le contentieux se déplace ainsi, au moins pour partie, du terrain du comportement du demandeur vers celui de la proportionnalité des contraintes matérielles pesant sur l’administration.

Cette objectivation n’a toutefois pas transformé le droit d’accès en un droit discrétionnaire de l’administration à refuser toute demande volumineuse. La jurisprudence contemporaine encadre au contraire strictement l’exception d’abus. Le seul volume des documents sollicités ne suffit pas ; l’administration doit établir concrètement la disproportion de la charge, au regard de ses propres moyens, tandis que le juge doit, lorsque cette charge est invoquée, tenir compte de l’intérêt que présente la communication pour le demandeur et, le cas échéant, pour le public.[13]

La notion de demande abusive constitue aujourd’hui moins une sanction du comportement du demandeur qu’un mécanisme de conciliation entre le droit à la transparence administrative et les exigences concrètes de fonctionnement du service public.

II. L’objectivation progressive de la demande abusive par la prise en compte de la charge administrative

A. L’arrêt SPPEF : la reconnaissance autonome de la charge disproportionnée

L’arrêt du 14 novembre 2018 par le Conseil d’État constitue le véritable point de bascule de la jurisprudence.

Non seulement il complète l’arrêt RATP du 21 avr. 2017, n° 395952 pris aux conclusions du rapporteur Public E. Crépey, en formulant cette fois de manière positive, le premier cas caractérisant une demande abusive, c’est à dire celle qui a « pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée », mais il y ajoute un nouveau cas de figure : « ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose ».[14]

L’affaire concernait une demande particulièrement volumineuse de la SPPEF. Étaient notamment sollicités l’intégralité des certificats d’exportation de biens culturels délivrés sur une période de dix ans dans plusieurs catégories, soit environ 35.000 certificats, ainsi que des données statistiques et 25 procès-verbaux de la commission consultative des trésors nationaux.

L’administration faisait valoir que la communication nécessiterait un important travail préalable de recherche et de tri des documents papier, puis des opérations d’occultation destinées notamment à protéger la vie privée des propriétaires des œuvres.

Le rapporteur public soulignait l’importante et la nécessité d’une nouvelle interprétation de la loi, laquelle, selon lui, découlait du libellé du texte lui-même :

            « Ces illustrations jurisprudentielles ne nous semblent cependant pas épuiser la portée de la notion de demande abusive. En première approche, l’article L. 311-2 du CRPA (dont les dispositions figuraient anciennement à l’art. 2 de la loi n° 78-753 du17 juillet 1978), qui permet à l’administration de ne pas donner suite aux demandes abusives, ‘en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou        systématique’, oriente il est vrai clairement vers la recherche d’un comportement abusif. Mais comme vous l’avez rappelé dans votre décision Commune de Sanary-sur-mer (CE, 25 juillet 2013, n°348669, précitée), il ne mentionne que des exemples de motifs permettant de qualifier une demande d’abusive.

            La présente affaire constitue l’occasion de préciser que l’ampleur de la charge que la satisfaction des demandes de communication fait peser sur l’administration est au nombre des éléments qui peuvent être pris en compte pour apprécier leur caractère abusif. Cela relève selon nous de la logique même du texte, car en mentionnant le nombre ou le caractère répétitif ou systématique des demandes parmi les éléments permettant d’apprécier leur caractère abusif, le législateur n’a pas entendu faire autre chose que d’éviter la paralysie de l’action administrative, ce qui procède du souci bien légitime d’assurer la continuité du service public ».[15]

Le Conseil d’État a consacré cette analyse en énonçant une règle désormais structurante : revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.[16]

La portée de cette formulation doit être soigneusement mesurée.

Le Conseil d’État ne substitue pas à la notion subjective d’abus une simple règle quantitative. Il crée deux hypothèses distinctes :

  1. la demande peut être abusive en raison de son objet, lorsqu’elle vise à perturber le fonctionnement administratif ;
  2. elle peut l’être en raison de son effet, lorsqu’elle impose une charge disproportionnée au regard des moyens de l’administration.

L’abus peut donc désormais être objectivement caractérisé, indépendamment de toute intention malveillante.

Il s’agit d’un changement conceptuel important. La question n’est plus seulement : « pourquoi le demandeur formule-t-il cette demande ? », mais également : « que représente concrètement son traitement pour l’administration ? ».

Ce changement avait été amorcé par les juges du fonds. Ainsi, la cour administrative d’appel de Paris avait déjà jugée qu’une demande était abusive compte tenu du volume des documents demandés et de l’ampleur des recherches qu'implique leur identification, soulignant implicitement qu’une charge excessive de travail pouvait constituer un critère d’abus.[17]

Et curieusement, dans la décision SPPEF du 14 novembre 2018, « Les juges de première instance ne l’ont d’ailleurs pas par principe exclu, en jugeant que le caractère abusif s’appréciait « notamment par le nombre des demandes et leur fréquence, le volume des documents demandés ou les recherches qu’implique leur identification au regard des capacités de l’administration saisie, par l’existence d’un climat de tension entre le demandeur et l’administration et par les termes employés dans la demande de communication’ (point 6 du jugement). Mais il nous semble qu’ils s’en sont ensuite tenus au constat que la demande de la SPPEF n’avait pas pour objet de nuire au bon fonctionnement de l’administration, sans prendre également en compte dans leur appréciation les effets qu’elle pouvait avoir sur ce dernier ».[18]

La jurisprudence postérieure confirme que le volume de la demande constitue néanmoins seulement un point de départ de l’analyse. La CADA continue de rappeler qu’une demande importante n’est pas nécessairement abusive.

Il en résulte que la notion d’abus ne saurait être réduite à un simple rapport arithmétique entre le nombre de documents demandés et les capacités administratives. La charge doit être disproportionnée.

B. La consécration d’un contrôle de proportionnalité de la charge administrative

1. La charge disproportionnée : une circonstance qui doit être concrètement établie

L’évolution jurisprudentielle postérieure à 2018 a progressivement précisé les conditions dans lesquelles l’administration peut se prévaloir de la charge excessive.

Une première exigence est désormais fermement établie : la seule existence d’une charge supplémentaire ne suffit pas.

Dans sa décision du 28 juin 2024, le Conseil d’État rappelle que l’administration ne peut se borner à invoquer une charge supplémentaire pour faire obstacle au droit d’accès.[19]

De même, dans sa décision du 28 octobre 2025, le Conseil d’État juge que lorsque l’administration invoque la charge disproportionnée résultant des opérations nécessaires à la communication, il lui appartient d’apporter tous les éléments de nature à établir la réalité de cette charge.[20]

Cette règle commande la répartition de la charge argumentative entre les parties.

L’administration doit être en mesure de préciser :

  • le nombre de documents concernés ;
  • leur nature et leur format ;
  • les opérations nécessaires à leur identification ;
  • les recherches ou extractions nécessaires ;
  • le nombre et la nature des occultations à effectuer ;
  • le volume de documents effectivement communicables ;
  • les moyens humains dont elle dispose ;
  • le temps de travail nécessaire au traitement ;
  • et, le cas échéant, les contraintes techniques ou organisationnelles propres au service.

Une simple invocation du « sous-effectif », de la difficulté du dossier ou de l’existence de nombreuses demandes concurrentes ne saurait donc suffire.

La jurisprudence du contentieux administratif illustre cette exigence. Le tribunal administratif de Versailles a ainsi refusé de retenir l’abus dans une affaire où l’administration faisait état d’au moins quatre-vingts demandes formulées à l’échelle nationale, de difficultés liées à la crise sanitaire et du nombre d’établissements concernés, mais sans démontrer, pour la demande particulière dont il était saisi, ni une volonté de perturbation ni une charge disproportionnée.[21]

De même, le tribunal administratif de Lille a refusé de considérer comme abusive une demande relative à un dossier de subvention, en l’absence de démonstration d’une charge déraisonnable, malgré l’existence alléguée de demandes répétées.[22]

La logique est donc claire : l’administration doit individualiser la charge qu’elle invoque.

Cette exigence prend une importance particulière lorsque la demande nécessite des occultations.

2. Les opérations d’occultation : le véritable foyer de la charge disproportionnée

La jurisprudence récente montre que la quantité brute de documents n’est pas nécessairement le meilleur indicateur de la charge administrative.

Le travail matériel peut devenir particulièrement lourd lorsque les documents comportent de nombreuses mentions protégées par les secrets prévus par la loi, notamment le secret de la vie privée ou le secret des affaires.

Dans sa décision du 17 mars 2022, le Conseil d’État a admis qu’un volume de 8.957 documents, auquel s’ajoutaient des pièces justificatives, ainsi qu’un important travail d’occultation de mentions relevant de la vie privée et du secret industriel et commercial, pouvait caractériser une charge disproportionnée.[23]

La difficulté réside donc moins dans la communication matérielle d’un document que dans le traitement individualisé qu’elle peut nécessiter.

Cette distinction est fondamentale.

La jurisprudence relative aux extractions de bases de données permet d’ailleurs d’en mesurer la portée. Le Conseil d’État juge que les documents pouvant être établis par extraction des bases de données dont dispose l’administration constituent des documents administratifs, à condition que cette opération ne fasse pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable.[24]

Le droit d’accès ne suppose donc pas seulement l’existence matérielle d’un document sous sa forme immédiatement communicable. Il peut impliquer certaines opérations techniques de traitement. Mais ces opérations trouvent leur limite lorsqu’elles deviennent déraisonnables ou disproportionnées.

La jurisprudence récente va plus loin en admettant que le juge puisse apprécier la charge liée aux occultations sans nécessairement avoir à se faire communiquer préalablement l’intégralité des documents.

Dans la décision du 28 octobre 2025, le Conseil d’État précise que le juge ne méconnaît pas son office en ne demandant pas la production des documents lorsque le débat porte précisément sur la charge de travail induite par les occultations ou disjonctions.[25]

Cette solution présente un intérêt contentieux majeur : la charge administrative peut être juridiquement caractérisée à partir de la structure des documents et des opérations nécessaires à leur traitement, sans que le juge ait nécessairement à contrôler chaque document individuellement.

Cette renonciation à se faire communiquer les documents n’est toutefois pas arbitraire, car le Conseil d’Etat a fourni des critères objectifs, qui permettent aux juges du fond de s’en dispenser :

            « 9. En l’espèce, en jugeant que les éventuelles mentions à occulter ne pouvaient être que limitées, eu égard à l’objet des documents de ce premier ensemble de rapports, qui ont trait, pour l’essentiel, aux bilans d’application des politiques publiques qui incombent au ministère de la justice, tels les rapports thématiques ou encore les groupes de travail interne, le tribunal administratif ne s’est pas,     contrairement à ce que soutient le ministre, abstenu de se prononcer sur l’étendue des vérifications nécessaires à opérer pour cette première catégorie de rapports et n’a pas commis d’erreur de droit ».

Le juge peut donc se prononcer in abtracto sur la charge de travail nécessaire pour réaliser des occultations, si la nature et/ou l’objet des documents administratifs lui permettent de se dispenser d’une communication avant dire droit.

III. L’intérêt de la communication : la seconde branche du contrôle de proportionnalité

A. Le principe : l’intérêt du demandeur n’est pas une condition du droit d’accès

La prise en compte de l’intérêt attaché à la communication pourrait sembler remettre en cause le caractère objectif du droit d’accès.

Il n’en est rien.

Le Conseil d’État a expressément jugé, le 17 mars 2022, que la personne qui sollicite la communication de documents administratifs n’a pas à justifier de son intérêt à ce que ces documents lui soient communiqués.[26]

Cette affirmation demeure fondamentale pour apprécier l’intérêt à agir.

Le droit d’accès n’est donc pas subordonné à la démonstration d’un intérêt personnel, professionnel, patrimonial ou autre. L’administration ne peut exiger du demandeur qu’il justifie sa demande avant de lui communiquer un document qui est communicable.

L’intérêt du demandeur intervient à un autre stade : non pas pour déterminer l’existence du droit à communication, mais pour déterminer si la charge administrative qui résulterait de cette communication peut être regardée comme disproportionnée.

Cette distinction permet de préserver la cohérence du système.

L’intérêt n’est donc pas une condition du droit ; il devient un élément de la mise en balance lorsque l’administration invoque une charge excessive.

B. La mise en balance de la charge et de l’intérêt : une véritable logique de proportionnalité

La décision du 17 mars 2022 constitue, sur ce point, une étape essentielle.[27]

Le Conseil d’État juge que lorsque l’administration soutient que la communication ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée, il appartient au juge de prendre en compte, pour apprécier si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à la communication pour le demandeur ainsi que, le cas échéant, pour le public.[28]

Il apparaît ainsi une véritable structure de proportionnalité :

charge administrative → moyens de l’administration → intérêt de la communication → appréciation globale de la disproportion.

Le contrôle ne consiste donc pas à rechercher si la communication est difficile, mais si la difficulté qu’elle représente est excessive eu égard à l’intérêt de l’opération.

Cette nuance est déterminante.

Une administration peut être confrontée à une charge importante sans que celle-ci soit juridiquement disproportionnée. À l’inverse, une charge relativement lourde pourra justifier un refus lorsqu’elle présente un intérêt faible ou marginal et que les moyens du service sont particulièrement limités.

La jurisprudence offre ici une illustration particulièrement intéressante dans l’affaire concernant une commune de moins de 6 000 habitants. Le traitement demandé impliquait notamment de distinguer les documents administratifs des documents judiciaires, d’identifier les mentions à occulter, d’imprimer les documents, de procéder manuellement aux occultations puis de les dématérialiser. Le Conseil d’État a admis que ces opérations, rapportées aux moyens réduits de la commune et à l’intérêt limité présenté par la communication, pouvaient caractériser une charge disproportionnée.[29]

La proportionnalité est donc nécessairement relative.

Elle dépend à la fois :

  • de l’ampleur objective du travail ;
  • des moyens propres à l’administration concernée ;
  • de la nature des opérations à accomplir ;
  • de la qualité et de l’intensité de l’intérêt attaché à la communication.

IV. L’affirmation récente d’un véritable devoir probatoire de l’administration

La logique des juges est double :

-d’une part, « il lui [l’administration]  appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance »

Mais,

-d’autre part, lorsqu’elle avance des éléments concrets, il incombe au juge d’apprécier l’intérêt du document eu égard à la charge de travail disproportionnée que l’administration allègue.

A. La décision du 28 octobre 2025 : la charge de la preuve pèse sur l’administration

Dans sa décision du 28 octobre 2025, le Conseil d’État affirme expressément que, lorsqu’elle invoque le caractère disproportionné de la charge, l’administration doit apporter tous les éléments permettant d’établir la réalité de ce qu’elle avance.[30]

Cette solution permet de tirer une conséquence méthodologique importante : le refus fondé sur l’abus ne peut être légalement justifié par une appréciation abstraite ou hypothétique.

L’administration ne peut donc utilement soutenir :

  • que la demande est « massive » ;
  • que son traitement serait « très chronophage » ;
  • que les services sont « sous-dotés » ;
  • ou qu’il faudrait mobiliser « plusieurs agents pendant plusieurs semaines »,

sans apporter les éléments permettant au juge d’apprécier la réalité et l’intensité de cette charge.

Cette exigence de preuve est d’autant plus importante que la notion de disproportion implique une comparaison : il faut mesurer une charge par rapport à des moyens.

Une même demande peut ainsi être disproportionnée pour une petite commune et parfaitement absorbable par une grande administration centrale.

La disproportion ne se déduit donc jamais du seul volume absolu de la demande.

B. La décision du 25 juin 2025 : l’exigence d’un examen circonstancié

A l’inverse, lorsque l’administration apporte des éléments concrets, les juges sont tenus de les prendre en considération dans leur appréciation de la proportionnalité.

Dans sa décision du 25 juin 2025, le Conseil d’État a censuré le raisonnement du tribunal administratif qui n’avait pas suffisamment répondu aux éléments précis et chiffrés produits par le ministère concernant le nombre de documents et la charge d’occultation.[31]

Le Conseil d’État exigeait que soient effectivement examinés les éléments précis et chiffrés produits par le ministère concernant :

  • le nombre important de documents ;
  • les opérations d’occultation ;
  • la protection du secret de la vie privée ;
  • la protection du secret industriel et commercial ;
  • les moyens humains nécessaires pour procéder aux occultations.

La décision présente une double portée.

D’une part, elle confirme que l’intérêt public de la demande doit être effectivement pris en considération.

D’autre part, elle interdit au juge de s’arrêter à la seule importance de cet intérêt sans examiner concrètement la charge invoquée par l’administration.

Il ne suffit donc pas de dire qu’une demande est « d’intérêt public » pour écarter l’exception d’abus. Symétriquement, il ne suffit pas à l’administration d’invoquer un volume important de documents pour caractériser une charge disproportionnée.

Le contrôle est véritablement bilatéral.

V. Le volume de documents : un indice, non un critère autonome

L’un des principaux enseignements de la jurisprudence contemporaine est que le nombre de documents demandés ne suffit jamais, à lui seul, à caractériser l’abus.

Ainsi, dans l’affaire Anticor c/ Région Auvergne-Rhône-Alpes, le tribunal administratif de Lyon a refusé de retenir le caractère abusif d’une demande qui impliquait potentiellement l’examen de plus de 12.000 dépenses et de 24 000 pièces.

La précision de la demande, l’identification des personnes concernées, la période visée, la nature des frais et le caractère dématérialisé des documents ont notamment conduit le juge à écarter l’existence d’un travail d’extraction particulièrement fastidieux. La communication pouvait en outre être organisée par séquençage.[32]

Cette solution est particulièrement révélatrice.

Elle démontre que le volume doit être apprécié qualitativement. Deux demandes portant sur 10.000 documents peuvent être juridiquement très différentes:

  • la première peut concerner des documents numériques homogènes, aisément identifiables et dépourvus de mentions protégées;
  • la seconde peut porter sur des documents papier hétérogènes nécessitant une sélection individuelle et de nombreuses occultations.

Dans le premier cas, la charge pourra demeurer modérée ; dans le second, elle pourra devenir disproportionnée.

Le véritable critère n’est donc pas le nombre, mais le travail marginal nécessaire à chaque document pour rendre la communication juridiquement possible.

VI. La jurisprudence récente confirme un contrôle particulièrement concret des occultations

La décision du 25 juin 2025 comme celle du 28 octobre 2025 montrent que le contentieux de l’abus tend à se concentrer sur la question des secrets protégés et des opérations matérielles nécessaires à la communication.[33]

Dans sa décision du 25 juin 2025, le Conseil d’État insiste ainsi sur les opérations d’occultation relatives notamment au secret de la vie privée et au secret industriel et commercial.

La décision du 28 octobre 2025 précise, quant à elle, que lorsque les documents comportent de nombreuses mentions couvertes par un secret protégé, l’administration peut refuser leur communication lorsque leur occultation entraînerait une charge excessive eu égard à ses moyens et à l’intérêt de l’opération.

Le droit d’accès n’impose pas à l’administration de procéder à des opérations matérielles illimitées, surtout lorsque celles-ci impliquent un examen individualisé de milliers de pages.

Mais cette limite n’est pas absolue.

La charge doit être :

  1. réelle, et non hypothétique ;
  2. suffisamment établie ;
  3. appréciée au regard des moyens de l’administration ;
  4. mise en balance avec l’intérêt de la communication ;
  5. et finalement disproportionnée.

Cette grille d’analyse permet de comprendre pourquoi des demandes quantitativement très importantes peuvent être satisfaites alors que des demandes plus limitées peuvent, dans certaines circonstances, être refusées.

VII. L’office du juge : une appréciation souveraine encadrée par le contrôle de dénaturation

La dernière caractéristique importante du régime jurisprudentiel réside dans l’office du juge du fond.

Le Conseil d’État considère que l’appréciation du caractère disproportionné de la charge relève, en principe, de l’appréciation souveraine des juges du fond, sous réserve de la dénaturation et de l’erreur de droit.[34]

Cette répartition des compétences est cohérente avec la nature même du contentieux.

L’appréciation de la charge suppose en effet une analyse factuelle : nombre de documents, nature des fichiers, moyens humains, modalités de classement, opérations d’occultation, contraintes techniques, etc.

Le juge du fond dispose donc d’une marge importante.

Cette marge n’est cependant pas synonyme de liberté absolue.

Le Conseil d’État peut censurer :

  • une erreur de droit dans la définition de la notion d’abus ;
  • une absence de prise en compte d’un élément juridiquement pertinent ;
  • une insuffisance de motivation ;
  • ou une dénaturation des éléments du dossier.

La décision du 28 octobre 2025 en fournit une illustration particulièrement nette. Le Conseil d’État rappelle que les juges du fond apprécient souverainement le caractère abusif de la demande, sous réserve de dénaturation.

Ainsi, pour un « ensemble de rapports », le Conseil d’Etat a validé le jugement du tribunal au motif qu’« en jugeant, pour ce premier ensemble, que la demande formulée par le Syndicat de la magistrature ne présentait pas un caractère abusif, le tribunal administratif a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine qui est exempte de dénaturation », dès lors qu’il a estimé que « éventuelles mentions à occulter ne pouvaient être que limitées ».[35]

Le juge du fond doit donc véritablement exercer son contrôle de proportionnalité ; il ne peut se contenter de reprendre abstraitement les arguments de l’une ou l’autre partie.

 

Conclusion

La jurisprudence administrative relative aux demandes abusives révèle une transformation profonde du régime du droit d’accès aux documents administratifs.

La conception initiale reposait principalement sur une approche subjective : l’abus était recherché dans le comportement du demandeur et dans son éventuelle volonté de perturber le fonctionnement administratif. Les décisions de 2014 et 2017 illustrent cette logique, fondée sur le nombre, la répétition et le contexte des demandes.[36]

L’arrêt SPPEF du 14 novembre 2018 opère cependant une rupture décisive en reconnaissant une seconde branche autonome de l’abus : celle de la demande qui, sans nécessairement poursuivre une finalité perturbatrice, impose à l’administration une charge disproportionnée au regard de ses moyens.[37]

La notion de demande abusive ne constitue plus uniquement un mécanisme destiné à sanctionner le comportement déloyal d’un demandeur.

Depuis 2018, elle constitue également un mécanisme de protection de l’administration.[38]

Cette objectivation n’a toutefois pas conféré à l’administration un pouvoir général de refus fondé sur la lourdeur du traitement. La jurisprudence postérieure a, au contraire, construit un contrôle de proportionnalité particulièrement exigeant.

L’évolution jurisprudentielle permet finalement de dépasser une opposition trop simple entre droit d’accès et protection de l’administration.

Cette transformation peut être résumée en trois étapes.

Première étape : l’abus-comportement

La demande est abusive lorsqu’elle révèle, par son nombre, sa répétition ou son caractère systématique, une volonté de perturber l’administration.[39]

Deuxième étape : l’abus-effet

Avec l’arrêt SPPEF, l’abus peut également résulter de l’effet objectif de la demande : lorsque celle-ci fait peser une charge disproportionnée sur l’administration, son caractère abusif peut être reconnu indépendamment de l’intention du demandeur.[40]

Troisième étape : l’abus-proportionnalité

Depuis 2022 et les précisions apportées en 2025, l’administration doit établir la réalité de la charge et le juge doit la mettre en balance avec l’intérêt attaché à la communication.[41]

La notion d’abus devient ainsi une notion essentiellement relatives : une même demande n’est pas intrinsèquement abusive ; elle le devient au regard de la charge qu’elle impose, des moyens de l’administration et de l’intérêt attaché à la communication.

Cette relativité explique le caractère nécessairement casuistique du contentieux.

L’administration doit établir concrètement la réalité de la charge. Le nombre de documents, à lui seul, ne suffit pas. Il convient d’examiner les recherches nécessaires, les opérations d’extraction, les modalités de classement, la nécessité d’occultations, la nature des secrets protégés, les moyens humains et techniques disponibles et, plus généralement, le travail effectivement induit par la demande.[42]

En contrepoint, le juge doit prendre en considération l’intérêt attaché à la communication pour le demandeur et, lorsque les circonstances le justifient, pour le public.[43] La décision du 17 mars 2022 a ainsi consacré une véritable mise en balance, sans pour autant transformer l’intérêt à communiquer en condition préalable du droit d’accès.

Les décisions des 28 octobre 2025 et 25 juin 2025  parachèvent cette construction en renforçant les obligations pesant sur l’administration et sur le juge : la premièree fait peser explicitement sur l’administration la charge d’établir la réalité de cette charge et confirme le caractère souverain, sous réserve de dénaturation, de l’appréciation portée par les juges du fond ;[44] la seconde exige un examen circonstancié des éléments précis et chiffrés relatifs à la charge de travail alléguée ;[45]

Le régime actuel repose donc sur une idée simple mais juridiquement exigeante : le droit d’accès est la règle, l’abus l’exception, et cette exception ne peut être admise que lorsque l’administration démontre que la satisfaction de la demande excède, de manière disproportionnée, les contraintes qu’il est raisonnablement possible de lui imposer.

Il en résulte que la question pertinente n’est finalement ni celle du seul volume de la demande, ni celle de la seule intention de son auteur. Elle réside dans le rapport entre l’intensité de la charge administrative, les moyens effectivement disponibles et l’intérêt attaché à la transparence recherchée.

La demande abusive apparaît ainsi moins comme une sanction du droit d’accès que comme l’une de ses limites structurelles, destinée à assurer sa conciliation avec la continuité et le bon fonctionnement du service public. Cette conception permet de préserver simultanément les deux exigences qui structurent le droit contemporain de l’accès aux documents administratifs : la transparence de l’action publique et la capacité matérielle de sa mise en œuvre.

 

 

 

 

 

 

 

[1]  Cons. const., 15 septembre 2017, n° 2017-655 QPC, § 4, Association française des entreprises privées. Le Conseil constitutionnel déduit de l’article 15 de la Déclaration de 1789 — « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » — que : « Est garanti par cette disposition le droit d'accès aux documents d'archives publiques. » ; Cons. const., 3 avril 2020, n° 2020-834 QPC, Union nationale des syndicats autonomes de la fonction publique (UNSA Fonction publique), § 8. C’est la décision véritablement décisive car le Conseil constitutionnel reprend le fondement de l'article 15 de la Déclaration de 1789 et énonce cette fois expressément : « Est garanti, par cette disposition, le droit d'accès aux documents administratifs. » Il ajoute : « Le droit d'accès aux documents administratifs, garanti par l'article 15 de la Déclaration de 1789, est au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit et peut donc être invoqué à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité ».

[2] CE, 8 novembre 2021, n°455421 : le Conseil d'État rappelle que l'article 15 de la Déclaration de 1789 garantit le droit d'accès aux documents administratifs et que les limitations apportées par le législateur doivent être justifiées et proportionnées ; CE, 24 février 2022, n° 459086 : la formulation est particulièrement intéressante pour votre problématique, puisque le Conseil d'État affirme que l'article 15 de la Déclaration de 1789 « garantit [...] le droit d'accès aux documents administratifs » et précise que les limitations à ce droit doivent respecter un contrôle de proportionnalité.

[3] Question écrite n°08680 - 11e législature, Demandes répétées et abusives de communication de documents

Administratifs, JO Sénat du 30 juillet 1998

[4] Question écrite n°25260, Accès aux documents administratifs, 14ème Législature, Question renouvelée le 3 septembre : «  L'article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 prévoit que l'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. La demande abusive est principalement celle qui vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement de l'administration concernée. Le législateur a laissé le soin à l'administration d'estimer si une demande de communication présente ou non un caractère abusif et s'il doit par suite y être opposé un refus de communication »

[5] CADA, conseil n° 20060629, séance du 2 février 2006, maire de Le Plessis-Luzarches.

[6] CE, 10e et 9e sous-sections réunies, 5 mai 2008, M. A., n° 294645, inédit au Recueil Lebon. » : « Considérant que la circonstance que le demandeur ait pu avoir, dans le passé, communication de documents administratifs, notamment à l'occasion d'instances devant des juridictions, n'est pas de nature à justifier légalement le refus de faire droit à la demande tendant à ce que ceux-ci lui soient communiqués sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 ; Considérant qu'en jugeant que la demande de M. A présentait un caractère abusif au motif que l'intéressé aurait déjà eu accès, dans le cadre d'une procédure contentieuse, aux documents dont il demande la communication, le tribunal administratif de Dijon a ainsi commis une erreur de droit » .

[7] Le Conseil d’Etat avait déjà statué en ce sens, sans plus d’explications : CE 21 oct. 1983, Bouliou, Lebon 421.

[8] CADA, avis n° 20131349, séance du 18 avril 2013, Mairie de Céaux-d'Allègre.

[9] CE, 28 novembre 2014, n°373127 : «  Considérant que, pour juger que la demande présentée par M. et Mme C...B...présentait le caractère d'une demande abusive au sens de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le tribunal administratif s'est fondé sur la circonstance que multiples demandes des intéressés, tendant à la communication de documents administratifs, adressées au préfet de Loire et portant sur un total de plus de deux cent pièces avaient déjà été satisfaites par l'autorité préfectorale et que requérants n'apportaient aucun élément sérieux de nature à établir que leur demande, portant sur de nombreux documents dont la communication était une nouvelle fois sollicitée auprès du préfet, n'aurait pas déjà été satisfaite par l'autorité ».

[10] CE, 21 avr. 2017, n° 395952 aux T., concl. E. Crépey.

[11] Ccls du rapporteur Anne ILLIC sous CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500 (sur Arianeweb)

[12] CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500.

[13] CE, 17 mars 2022, n° 449620.

[14] CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500.

[15] Ccls du rapporteur Anne ILLIC sous E, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500 (sur ArianeWeb).

[16] CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500.

[17] CAA Paris, 14 oct. 2003, Gonzalez-Mestres, req. no 02PA03365.

[18] Ccls du rapporteur Anne ILLIC sous E, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500 (sur ArianeWeb).

[19] CE, 28 juin 2024, n° 490743.

[20] CE, 28 oct. 2025, n° 501248). (Légifrance)

[21] TA Versailles, 7 juill. 2022, n° 2008638.

[22] TA Lille, 3 mai 2024, n° 2106286.

[23] CE, 17 mars 2022, n° 449620.

[24] CE, 13 nov. 2020, n° 432832.

[25] CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[26] CE, 17 mars 2022, n° 449620.

[27] CE, 17 mars 2022, n° 449620.

[28] CE, 17 mars 2022, n° 449620.

[29] CE, 6 déc. 2023, n° 468626.

[30] CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[31] CE, 25 juin 2025, n° 493243.

[32] TA Lyon, 10 mars 2026, n° 2413342.

[33]  CE, 25 juin 2025, n° 493243 ; CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[34] CE, 21 avr. 2017, n° 395952 ; CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[35] CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[36] CE, 28 nov. 2014, n° 373127 ; CE, 21 avr. 2017, n° 395952.

[37] CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500.

[38] CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500.

[39] CE, 28 nov. 2014, n° 373127 ; CE, 21 avr. 2017, n° 395952.

[40] CE, 14 nov. 2018, n° 420055 et 422500.

[41] CE, 17 mars 2022, n° 449620 ; CE, 25 juin 2025, n° 493243 ; CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[42] CE, 17 mars 2022, n° 449620 ; CE, 6 déc. 2023, n° 468626 ; CE, 28 juin 2024, n° 490743 ; CE, 25 juin 2025, n° 493243 ; CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[43] CE, 17 mars 2022, n° 449620.

[44] CE, 28 oct. 2025, n° 501248.

[45] CE, 25 juin 2025, n° 493243.