Le législateur depuis la loi n°2010-788du 12 juillet 2010 dite loi Grenelle II (loi portant engagement national pour l’environnement) a fortement incité les collectivités locales compétentes en matière de documents d’urbanisme à élaborer des Plans locaux d’urbanisme intercommunaux. La loi n°2014-366 du 24 mars 2014 dite loi ALUR (loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) a renforcé cette incitation législative de manière à remplacer les documents d’urbanisme locaux (type POS ou PLU) existant sur les différentes communes de leur territoire par un document unique : le PLUi.

Le législateur a fait valoir la nécessité d’aborder les enjeux d’un territoire en matière de logements, d’économie, de mobilités etc…sur une échelle plus pertinente : celui d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération ou encore celui d’une Métropole comme celle de Toulouse.

La Métropole Toulousaine ayant la compétence pour élaborer un PLUi a donc mis en œuvre ce document complexe à l’échelle des 37 communes membres qui la composent.

Par délibération en date du 09 avril 2015, le Conseil de la Métropole a prescrit l'élaboration du Plan Local d'Urbanisme Intercommunal tenant lieu de Programme Local de l'Habitat (PLUi-H). Le conseil de la Métropole a arrêté son projet de PLUI-H selon délibération du 3 octobre 2017.

Une enquête publique a été arrêtée par le président de Toulouse Métropole du 30 mars 2018 au 17 mai 2018. Selon délibération en date du 11 avril 2019, le conseil de la Métropole a approuvé  le PLUi H.

41 requêtes ont été déposées contre cette délibération devant le tribunal administratif de Toulouse.

Le PLUi-H de Toulouse Métropole approuvé le 11 avril 2019 a été annulé par deux jugements du Tribunal Administratif de Toulouse du 30 mars et 20 mai 2021 : le jugement du 30 mars a annulé la délibération du 11 avril 2019 et celui du 20 mai s’est prononcé sur les effets de l’annulation dans le temps.

Les juges du tribunal administratif qui ont rendu ces décisions de manière collégiale, ont été soumis à une pression certaine mais ont jugé ce PLUi comme ils doivent le faire : c’est-à-dire sous l’angle de la seule légalité.

Il s’agit d’un véritable coup de tonnerre qui a rejailli au niveau national. Le PLUi H prévoyait de construire 7000 logements par an dont 35% de logements sociaux. Tous les promoteurs toulousains comptaient bien évidemment sur ce document d’urbanisme pour développer leurs projets.

De même les collectivités locales, en cours d’élaboration d’un PLUi, sont certainement depuis lors, très attentives au motif  qui a conduit à l’annulation de ce document.

 

La Métropole a relevé appel de ces jugements devant la cour administrative d’appel de Bordeaux et en a également sollicité leur sursis à exécution pour tenter d’obtenir la suspension de ces jugements.

 

Pourquoi ce document a-t-il été annulé en quelques mots ? : trop consommateur d’espaces naturels et agricoles :

 

Le PLUi H de Toulouse Métropole a été annulé en raison de l’insuffisance de son rapport de présentation. Le Point 16 du jugement du 30 mars 2021 précise :

« 16. Eu égard à l’ensemble de ces éléments, le rapport de présentation ne peut pas être regardé comme justifiant correctement du bien-fondé de l’extrapolation réalisée pour les cinq années précédant l’approbation du PLUIH ni, par conséquent, de la pertinence de l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers présentée pour la période de dix ans précédant cette approbation, laquelle repose sur des données significativement surévaluées par rapport à la réalité observée. Le document est donc effectivement entaché d’insuffisance, sur ce premier point, au regard des exigences issues de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme.

Pour résumer, le tribunal a considéré que le PLUi H était trop consommateur d’espaces naturels et agricoles. Or ces espaces depuis la loi Grenelle II et surtout la loi ALUR sont des espaces protégés dont la consommation doit être réduite drastiquement en vue d’ouverture éventuelle à l’urbanisation.

A la décharge de la Métropole, les textes relatifs à la planification urbaine n’ont cessé de rendre plus complexe l’élaboration des PLU ou PLUi en ajoutant dans les documents composant un PLU ou un PLUi notamment dans le rapport de présentation , des études, diagnostics, etc….

Le rapport doit ainsi présenter une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur les 10 années précédant la délibération arrêtant le projet de PLUi. C’est sur ce point précis que le tribunal a annulé le PLUi H de Toulouse Métropole.

Il doit également justifier les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l’étalement urbain fixés par le PADD (projet d’aménagement et de développement durable) qui est un autre document constituant un PLUi.

 

Les effets de cette annulation :

 

Le principe lorsqu’un acte administratif est annulé, est celui d’une annulation rétroactive et d’une disparition de ce dernier de « l’ordonnancement juridique ». L’acte est censé n’avoir jamais existé.

Devant un tel effet, Toulouse Métropole a tenté d’obtenir du tribunal administratif une modulation des effets de cette annulation dans le temps en raison des inconvénients qualifiés d’excessifs attachés à l’annulation du PLUi H pour la Métropole notamment en matière de production de logements sociaux.

Le tribunal n’y a pas fait droit.

Ainsi, selon le jugement du 20 mai 2021 : « l’annulation du PLUIH de Toulouse Métropole aura pour conséquence de remettre en vigueur les 30 plans locaux d’urbanisme et 7 plans d’occupation des sols immédiatement antérieurs. Il n’en résultera donc pas une situation de vide juridique et, pour les 30 communes concernées, les plans locaux d’urbanisme pourront faire l’objet des procédures de révision ou de modification qui se révèleraient nécessaires dans l’attente de l’approbation d’un nouveau document intercommunal. Il est vrai qu’en application des dispositions de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, les plans d’occupation des sols remis en vigueur dans les sept communes restantes ne demeureront applicables que pour une durée de deux ans, sans pouvoir faire l’objet d’évolutions, avant d’être remplacés par les règles nationales d’urbanisme si le nouveau PLUIH n’a pas pu être adopté dans l’intervalle. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces sept communes ne représentent que moins de 10 % de la superficie totale de la métropole et moins de 5 % de sa population. »

Aujourd’hui, les communes se retrouvent parfois avec des documents d’urbanisme « obsolètes » et plus précisément celles qui sont revenues à un POS (plan d’occupation des sols issu la loi SRU de 2000). De tels documents ne sont pas adaptés à des projets de logements ambitieux.

A titre d’exemple, une commune comme Saint Jean, relativement importante, se trouve « freinée » dans le développement de son territoire en revenant au POS. D’autres au contraire, qui souhaitaient un développement mesuré de leur territoire, comme la commune de BRAX, se trouvent « mise en danger » considérant que d’anciennes zones classées en zone agricole par le PLUi H, sont de nouveau ouvertes à l’urbanisation.

De plus, les POS demeureront en vigueur mais seulement pendant deux ans. Ensuite, si la cour administrative d’appel ne s’est pas prononcée dans ce délai, elles passeront au RNU (règlement national d’urbanisme).

Le retour RNU signifierait le gel des constructions : c’est le degré « zéro » de l’urbanisation, en ce sens qu’il ne favorise pas du tout la constructibilité. Il a vocation à s’appliquer dans les communes qui ne disposent d’aucun document d’urbanisme.

En effet le RNU impose une règle de constructibilité limitée. Il ne permet que les constructions dans « les parties actuellement urbanisées » de la commune au sens de l’article  L111-3 du code de l’urbanisme.

Pour les 30 communes qui sont revenues à leur PLU, la situation est sans doute moins impactante car elles ont la possibilité de mettre en œuvre « des procédures de révision ou de modification qui se révèleraient nécessaires dans l’attente de l’approbation d’un nouveau document intercommunal ».

 

Il est un fait certain : ces jugements ont un impact fort sur le développement de la Métropole.

Il y a derrière ces décisions des conséquences économiques non négligeables (la promotion immobilière notamment)

Les juges de la Cour administrative d’appel auront la lourde tâche d’infirmer ou confirmer les jugements de première instance

 

Nathalie THIBAUD

Avocat spécialisé en droit de l’urbanisme et droit public