CJUE, 3 septembre 2026, aff.C-145/24

La Cour reconnaît la faute de la Commission, mais écarte la responsabilité de l’Union faute de lien de causalité direct avec les préjudices allégués

Par un arrêt du 3 septembre 2026, la Cour de justice de l’Union européenne juge que la Commission a commis une violation suffisamment caractérisée de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en appliquant un test juridiquement erroné pour qualifier d’aide d’État l’intervention d’un fonds interbancaire italien en faveur de Banca Tercas.

La Cour annule donc l’arrêt du Tribunal en tant qu’il avait écarté l’existence d’une telle violation. Statuant elle-même définitivement sur le litige, elle rejette néanmoins la demande indemnitaire de la banque. Celle-ci n’est pas parvenue à établir que la décision illégale de la Commission constituait la cause déterminante des préjudices invoqués.

L’arrêt illustre ainsi l’autonomie des conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union. Une illégalité, même suffisamment caractérisée, ne suffit pas à ouvrir droit à réparation lorsque le lien de causalité direct entre cette illégalité et le dommage n’est pas démontré (CJUE, 3 septembre 2026, BdM Banca c. Commission, C-145/24 P, ECLI:EU:C:2026:680). 

Une intervention préventive du fonds interbancaire italien initialement qualifiée d’aide d’État

En 2013, Banca Popolare di Bari, devenue par la suite BdM Banca, avait manifesté son intérêt pour une augmentation de capital de Banca Tercas. Cette dernière, établissement bancaire italien détenu par des capitaux privés, avait été placée sous administration extraordinaire en raison d’irrégularités constatées par la Banque d’Italie.

L’engagement de Banca Popolare di Bari était subordonné à la couverture intégrale du déficit patrimonial de Tercas par le Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi, ou FITD. Ce fonds est un consortium mutualiste de droit privé réunissant des établissements bancaires. Outre sa mission légale de garantie des dépôts, il peut intervenir de manière préventive et volontaire en faveur de l’un de ses membres placé sous administration extraordinaire.

En 2014, le FITD a décidé d’octroyer trois mesures de soutien à Tercas : une contribution de 265 millions d’euros destinée à couvrir ses fonds propres négatifs, une garantie de 35 millions d’euros portant sur certaines expositions de crédit et une garantie de 30 millions d’euros couvrant les coûts susceptibles de résulter du traitement fiscal de la première mesure. Ces interventions ont été autorisées par la Banque d’Italie.

Par une décision du 23 décembre 2015, la Commission européenne a considéré que ces mesures constituaient une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur, accordée par l’Italie à Tercas. Elle en a, par conséquent, ordonné la récupération (décision Commission UE 2016/1208 du 23 décembre 2015, SA.39451). 

L’annulation définitive de la décision de la Commission

Saisi par l’Italie, Banca Popolare di Bari et le FITD, le Tribunal a annulé la décision de la Commission. Il a estimé que les mesures litigieuses n’étaient ni imputables à l’État italien ni financées au moyen de ressources d’État (Trib. UE, 19 mars 2019, Italie e.a. c. Commission, aff. jointes T-98/16, T-196/16 et T-198/16).

La Cour de justice a confirmé cette solution. Elle a notamment relevé que la Commission n’avait pas démontré, à partir d’un ensemble d’indices suffisants, que les autorités italiennes avaient exercé une influence déterminante sur l’adoption des mesures du FITD. La circonstance que ces mesures aient dû être autorisées par la Banque d’Italie ne permettait pas, à elle seule, de les imputer à l’État (CJUE, 2 mars 2021, Commission c. Italie e.a., C-425/19 P). 

À la suite de cette annulation, Banca Popolare di Bari a introduit un recours indemnitaire sur le fondement des articles 268 et 340, deuxième alinéa, TFUE. Elle demandait réparation des préjudices qu’elle estimait avoir subis du fait de la décision illégale de la Commission.

Par un arrêt du 20 décembre 2023, le Tribunal a rejeté ce recours. Il a notamment estimé que certaines demandes étaient prescrites, que l’illégalité commise par la Commission ne constituait pas une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union et qu’aucun lien de causalité direct n’avait été établi entre la décision litigieuse et les préjudices allégués (Trib. UE, 20 décembre 2023, Banca Popolare di Bari c. Commission, T-415/21, ECLI:EU:T:2023:833). 

BdM Banca a alors formé un pourvoi devant la Cour de justice, articulé autour de trois moyens.

Le préjudice lié à la réduction des effectifs était prescrit

Le premier moyen portait sur la prescription de la demande relative aux coûts résultant de la réduction des effectifs de la banque.

Aux termes de l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, les actions en responsabilité non contractuelle contre l’Union se prescrivent par cinq ans à compter de la survenance du fait qui donne lieu au dommage. Ce délai ne commence à courir qu’au moment où le préjudice s’est effectivement concrétisé.

BdM Banca soutenait que ce préjudice présentait un caractère continu. Selon elle, le dommage ne résultait pas de l’adoption, le 30 décembre 2015, du plan d’incitation au départ, mais des opérations ultérieures ayant conduit à la réduction effective des effectifs.

La Cour rejette cette analyse. Dès la mise en place du plan, le montant maximal susceptible d’être engagé était connu et n’avait pas vocation à augmenter au fil du temps. Le préjudice s’était donc entièrement concrétisé à cette date. Il ne pouvait être qualifié de dommage continu au seul motif que ses effets financiers ou matériels s’étaient prolongés.

Le Tribunal avait ainsi jugé à bon droit que la demande indemnitaire correspondant à ce préjudice était prescrite lorsqu’elle avait été présentée à la Commission.

La Commission a commis une violation suffisamment caractérisée de l’article 107, paragraphe 1, TFUE

La Cour accueille, en revanche, le deuxième moyen du pourvoi.

Pour que la responsabilité non contractuelle de l’Union soit engagée, l’institution concernée doit avoir commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. L’existence d’une telle violation dépend notamment de l’étendue de la marge d’appréciation dont disposait l’institution.

Lorsqu’une institution doit effectuer des choix normatifs complexes et bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation, seule une méconnaissance manifeste et grave des limites de ce pouvoir est susceptible de caractériser une faute suffisamment grave. À l’inverse, lorsque sa marge d’appréciation est considérablement réduite, voire inexistante, une simple infraction au droit de l’Union peut suffire.

La notion d’aide d’État prévue à l’article 107, paragraphe 1, TFUE revêt un caractère juridique et objectif. Sous réserve des appréciations économiques complexes susceptibles d’intervenir dans certains cas, la Commission ne dispose donc que d’une marge d’appréciation fortement réduite pour déterminer si les critères constitutifs d’une aide sont réunis.

La Cour admet qu’une erreur portant sur une règle ne laissant aucune marge d’appréciation peut néanmoins demeurer excusable. Tel peut être le cas lorsque la situation est particulièrement complexe ou que la règle soulève des difficultés sérieuses d’interprétation. Encore faut-il que l’institution ait agi comme l’aurait fait une administration normalement prudente et diligente placée dans des circonstances comparables.

Or, en l’espèce, la Commission avait commis deux erreurs conceptuelles affectant les critères fondamentaux permettant de rattacher la mesure litigieuse à l’État. Elle avait employé un test erroné pour apprécier tant l’imputabilité des interventions du FITD aux autorités italiennes que l’existence de ressources d’État.

Ces erreurs ne constituaient donc pas une simple appréciation discutable des faits. Elles portaient sur la structure même du raisonnement juridique qui devait présider à la qualification d’aide d’État.

La Cour en déduit que la Commission a violé de manière suffisamment caractérisée l’article 107, paragraphe 1, TFUE, indépendamment des éventuelles difficultés d’application de la notion d’aide d’État. Le Tribunal avait donc commis une erreur de droit en refusant de reconnaître cette condition.

L’arrêt du Tribunal est annulé sur ce point.

La faute de la Commission ne constituait pas la cause déterminante des préjudices

L’annulation partielle de l’arrêt du Tribunal n’aboutit toutefois pas à l’indemnisation de BdM Banca.

Après avoir constaté que l’état du litige lui permettait de statuer, la Cour examine elle-même la condition tenant au lien de causalité. Elle rappelle que le comportement reproché à l’institution doit constituer la cause déterminante du préjudice.

Il ne suffit donc pas de démontrer que la décision illégale a pu contribuer à la réalisation du dommage. Le requérant doit établir un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement de l’institution et le préjudice dont il demande réparation.

La présence d’autres facteurs ne joue pas uniquement sur le montant de l’indemnisation. Lorsque ces causes concomitantes occupent une place déterminante dans la réalisation du dommage, elles peuvent exclure l’existence même d’un lien de causalité juridiquement suffisant.

En l’espèce, BdM Banca invoquait notamment une détérioration de la confiance de sa clientèle. Selon elle, la décision de la Commission avait provoqué des retraits de dépôts et contribué à la dégradation de sa situation économique et financière.

Le Tribunal avait cependant identifié plusieurs autres facteurs susceptibles d’expliquer les difficultés rencontrées par l’établissement. La Cour approuve la méthode retenue. Il ne revenait pas à la banque de démontrer seulement que la décision de la Commission avait pu contribuer aux préjudices invoqués, mais qu’elle en avait constitué la cause déterminante.

La prise en considération de facteurs concomitants ne revenait donc pas à imposer une causalité exclusive. Elle permettait de vérifier si l’illégalité imputable à la Commission présentait un lien suffisamment direct avec le dommage.

Faute d’une telle démonstration, la troisième condition de la responsabilité non contractuelle de l’Union n’était pas remplie. La Cour rejette en conséquence la demande indemnitaire.

Une clarification importante sur l’intensité de la faute en matière d’aides d’État

La portée principale de l’arrêt réside dans la caractérisation de la faute commise par la Commission.

La Cour distingue clairement une erreur commise dans le cadre d’une appréciation économique complexe d’une erreur conceptuelle portant sur les critères juridiques fondamentaux de la notion d’aide d’État. Lorsque la Commission emploie un test erroné pour apprécier l’imputabilité d’une mesure à l’État ou l’existence de ressources d’État, elle ne se borne pas nécessairement à exercer de manière imparfaite une marge d’appréciation. Elle peut méconnaître une notion objective dont l’application ne lui laisse qu’une latitude limitée.

Cette solution est susceptible de renforcer les possibilités de faire reconnaître une violation suffisamment caractérisée de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Elle ne signifie toutefois pas que toute annulation d’une décision de la Commission emportera automatiquement reconnaissance d’une telle violation.

La nature de l’erreur restera déterminante. Une erreur conceptuelle portant sur le test juridique applicable n’est pas assimilable à une appréciation contestable d’éléments économiques ou factuels complexes.

Une reconnaissance de faute dont la portée indemnitaire demeure limitée

L’arrêt souligne parallèlement la rigueur de la condition de causalité en matière de responsabilité non contractuelle.

Même lorsque l’illégalité est établie et suffisamment caractérisée, le requérant doit reconstituer de manière convaincante la chaîne causale reliant la décision de l’institution à chacun des préjudices allégués. Cette démonstration est particulièrement délicate lorsque le dommage économique peut résulter de plusieurs circonstances, telles que la situation financière antérieure de l’entreprise, son environnement de marché, les décisions prises par ses dirigeants ou les réactions de tiers.

La Cour n’exige pas nécessairement que la décision illégale soit l’unique cause du dommage. Elle exige néanmoins qu’elle en soit la cause véritablement déterminante. Une simple contribution, une influence possible ou une concomitance temporelle ne suffisent pas.

L’affaire BdM Banca révèle ainsi un paradoxe apparent. La banque obtient la reconnaissance d’une faute suffisamment caractérisée de la Commission, ainsi que l’annulation partielle de l’arrêt du Tribunal, mais son action indemnitaire reste intégralement rejetée.

Cette solution n’est pourtant pas contradictoire. Elle traduit l’application cumulative des conditions de la responsabilité de l’Union. L’illégalité de l’acte, la gravité de la violation et l’existence d’un lien de causalité direct constituent des questions distinctes, qui doivent chacune faire l’objet d’une démonstration autonome.

À retenir

Par cet arrêt, la Cour de justice affirme que l’application par la Commission d’un test juridiquement erroné pour déterminer si une intervention procède de l’État ou mobilise des ressources d’État peut constituer une violation suffisamment caractérisée de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

Elle confirme cependant que la reconnaissance d’une telle faute ne dispense pas le demandeur de démontrer que la décision illégale constitue la cause déterminante du préjudice. Lorsque d’autres facteurs sont susceptibles d’expliquer la détérioration économique alléguée, la simple contribution de la décision de la Commission à cette détérioration ne suffit pas.

L’arrêt renforce donc le contrôle exercé sur la méthode de qualification des aides d’État, tout en maintenant un seuil probatoire élevé pour obtenir réparation des conséquences d’une décision illégale de la Commission.