Le contrôle du Conseil d’Etat sur le refus de visa aux Afghans employés par l’armée française

Par deux arrêts du 16 octobre 2017 (n° 408344 et 408374), publiés à son recueil, le Conseil d’Etat a précisé son contrôle sur le refus de visas d’entrée en France à des Afghans ayant servi comme auxiliaires de l’armée française en Afghanistan, qui y a été présente de 2001 à 2014. Plusieurs autres affaires analogues ont été réglées selon leurs principes (CE, 16 octobre 2017, n° 408748, 408750 et 408786 ; 22 décembre 2017, n° 406385, 408301, 406382 et 408780).

Le retrait de l’armée française d’Afghanistan, décidé et mis en œuvre à partir de 2012, fut accompagné de mesures en faveur des Afghans que la France avait employés aux côtés de ses soldats. S’ils étaient exposés à une menace immédiate, avérée et urgente, ils pouvaient se voir délivrer un visa et bénéficier d’une aide à la réinstallation hors de leur pays, notamment en France, s’ils paraissaient pouvoir s’y intégrer ou assimiler. Selon le ministre de l’intérieur, soixante-treize Afghans et cent six membres de leur famille ont ainsi reçu des cartes de résidents, sur deux cent cinquante-huit demandes présentées. A partir de mai 2015, une nouvelle procédure de relocalisation a été ouverte par l’Administration. Sur les deux cents quatre-vingt-un dossiers déposés et après une analyse des services rendus par les intéressés et des menaces auxquels ils étaient exposés, cent ont donné lieu à une décision favorable, concernant trois cent cinquante personnes (cf. conclusions de Monsieur Guillaume Odinet, rapporteur public des affaires du 16 octobre 2017, disponibles sur le site ArianeWeb).

Certains de ceux auxquels, dans le cadre de cette seconde procédure de relocalisation, l'ambassadeur de France en Afghanistan avait refusé des visas de long séjour, ont saisi la commission instituée, à titre de préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux, par les articles D. 211-5 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Ils ont ensuite contesté les refus de celle-ci devant le tribunal administratif de Nantes, dont le juge des référés a rejeté leurs demandes de référé-suspension au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Ils se sont alors pourvus en cassation contre ses ordonnances, qui ont donné lieu aux arrêts des 16 octobre et 22 décembre 2017.

Le contrôle de cassation s’est porté sur les risques auxquels les requérants seraient exposés dans leur pays, quant au respect, par les ordonnances déférées au Conseil d’Etat, des conditions d’urgence et de doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées. Lorsque la gravité et la vraisemblance de ces menaces lui ont paru suffisamment établies par les pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, sa dénaturation des faits de l’espèce a été censurée. Par suite, le Conseil d’Etat a annulé les ordonnances, suspendu les décisions de la commission de recours contre les refus de visa d'entrée en France et enjoint au ministre de l’intérieur de réexaminer les demandes de visas dans le délai d’un mois (CE 16 octobre 2017, n° 408344, 408748, 408750 ; 22 décembre 2017, n° 408301, 406382 et 408780). Dans le cas inverse, il s’en est remis à l’appréciation souveraine de ce juge, et a rejeté les pourvois (CE 16 octobre 2017, n° 408374 et 408786 ; 22 décembre 2017, n° 406385).

Ses arrêts de rejet sont plus explicites sur le cadre juridique des litiges, chacun des moyens devant donner lieu à leur réfutation motivée, tandis que, pour faire droit aux autres recours, il a pu s’en tenir à l’exposé du seul qui lui a paru fondé.

Conformément à sa jurisprudence antérieure (CE, 9 juillet 2015, n° 391392), le Conseil d’Etat circonscrit le champ d’application du droit constitutionnel d’asile que garantit la Constitution du 4 octobre 1958 par renvoi au quatrième alinéa du préambule de celle du 27 octobre 1946 (« Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République »). Le droit de solliciter en France la qualité de réfugié et les garanties attachées à ce droit reconnu aux étrangers se trouvant sur le territoire de la République n'emportent ainsi aucun droit à la délivrance d'un visa en vue de déposer une demande d'asile en France ou pour y demander le bénéfice de la protection subsidiaire prévue à l'article L. 712-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CE 16 octobre 2017, n° 408374).

Par analogie, les stipulations des articles 2 (droit à la vie) et 3 (droit de ne pas être soumis à la torture ni à des traitements inhumains ou dégradants) de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne sauraient impliquer, à raison de menaces susceptibles d'être encourues à l'étranger, de droit à la délivrance d'un visa d'entrée en France (CE 16 octobre 2017, n° 408374). Il avait déjà été jugé que l’invocation de l’article 3 était inopérante contre un refus de visa (CE 13 février 2006, n° 272517 ; 27 juin 2008, n° 296150 ; 14 décembre 2011, n° 337022).

Sur les obligations de protection que l'Etat aurait envers des agents tels que les auxiliaires afghans de l’armée française, le Conseil d’Etat s’est montré moins catégorique. Il a simplement considéré que le juge des référés avait pu estimer, sans commettre d'erreur de droit, eu égard à l'office que lui attribuent les articles L. 511-1 et L. 521-1 du code de justice administrative, ni dénaturer les pièces du dossier, que le moyen tiré de la méconnaissance de telles obligations n'était pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de refus de visa contestée (CE 16 octobre 2017, n° 408374). Cette prudence semble s’expliquer par la complexité de la question de droit en cause, et par le fait que les ordonnances attaquées n’avaient pas pris expressément position sur celle-ci, alors qu’en référé-suspension, le contrôle de cassation se limite à la censure d’erreurs de droit manifestes (CE Sect. 29 novembre 2002, n° 244727°; cf. conclusions de Monsieur Guillaume Odinet, rapporteur public des affaires du 16 octobre 2017).

Cependant, des « orientations générales (avaient été) arrêtées par les autorités françaises en vue de l'accueil en France de certains personnels civils recrutés localement pour servir auprès des forces françaises en Afghanistan » (CE 16 octobre 2017, n° 408374).

Mais, « dans les cas où l'administration peut légalement disposer d'un large pouvoir d'appréciation pour prendre une mesure au bénéfice de laquelle l'intéressé ne peut faire valoir aucun droit, (s’il) est loisible à l'autorité compétente de définir des orientations générales pour l'octroi de ce type de mesures, (…) l'intéressé (ne peut pas utilement) se prévaloir de telles orientations à l'appui d'un recours formé devant le juge administratif » (CE 16 octobre 2017, n° 408374).

Par suite, en estimant que le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des critères définis par le dispositif de relocalisation mis en place par les autorités françaises n'était pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, le juge des référés, n'a pas commis d'erreur de droit et s'est livré à une appréciation souveraine des faits de l'espèce qui n'est pas entachée de dénaturation (idem).

En revanche, au vu de ces orientations générales et sans être liée par celles-ci, l’autorité compétente doit apprécier, dans chaque cas particulier et compte tenu de l’ensemble des éléments caractérisant la situation personnelle de l’intéressé, l'opportunité de lui octroyer un visa, s’agissant d’une « mesure de faveur au bénéfice de laquelle (il) ne peut faire valoir aucun droit » (CE Sect. 4 février 2015, n° 383267).

Le contrôle du juge administratif sur le refus d’une telle mesure se limite dès lors à l’erreur manifeste d’appréciation (arrêts précités des 4 février 2015 et 16 octobre 2017).

Il n’en reste pas moins qu’un tel contrôle fait entrer dans le champ de la légalité l’exercice d’une compétence qui ne relève donc plus de la pure opportunité.

Il existe ainsi un certain droit à obtenir une faveur dont le refus apparaîtrait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

De la sorte, il en résulte implicitement un lien entre les moyens de droit précédemment écartés et l’erreur manifeste d’appréciation pouvant néanmoins être utilement invoquée.

A travers le prisme doublement réducteur du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les refus de visa, et du contrôle de cassation sur une éventuelle dénaturation des faits de l’espèce par le juge du référé-suspension, le Conseil d’Etat s’est livré à une casuistique en tenant compte, de fait, des mesures déjà prises par les autorités françaises en faveur d’un nombre non négligeable d’auxiliaires afghans de l’armée française et des orientations générales qu’elles ont définies à cette fin.

A l’appui de son raisonnement en faveur des requérants auxquels il a donné gain de cause, le Conseil d’Etat a souligné, d’une manière générale, « que la situation en Afghanistan s'est dégradée avec une recrudescence des violences qui exposent à des risques élevés les ressortissants afghans qui ont accordé leur concours à des forces armées étrangères » (CE 16 octobre 2017, n° 408344).

Au-delà de cette considération commune, chaque situation particulière devait être examinée, avec la difficulté supplémentaire que, selon les conclusions de son rapporteur public dans les affaires du 16 octobre 2017, les dossiers soumis au Conseil d’Etat étaient relativement sommaires et ne permettaient pas de se faire une idée tout à fait exacte de la manière dont l’Administration avait traité les demandes de visa, ni des critères mis en œuvre ou des choix faits à cette occasion.

Sous ces limites et réserves, le Conseil d’Etat a ainsi été convaincu de l’existence d’une dénaturation des faits de l’espèce par le juge des référés du tribunal administratif de Nantes quant à la condition d’urgence (n° 408748, 408301 et 408780) ou de doute sérieux quant à l’erreur manifeste pouvant affecter la décision attaquée (n° 408344, 408750, 406382 et 408780), dans les circonstances suivantes :

  • Afghan ayant servi en qualité d'interprète auprès des forces françaises au sein du quartier général de la Force internationale d'aide et d'assistance, ainsi que dans un camp de formation de l'armée afghane à Kaboul, puis participé à des opérations sur le terrain avec les forces françaises dans la province de Kaboul, affirmant avoir été en contact direct avec des informateurs afghans infiltrés parmi les talibans et faisant valoir qu'au terme de son contrat il est retourné dans la province de Logar, dont il est originaire, qu'il y a été menacé par les talibans et qu'il l'a quittée pour venir s'installer à Kaboul (n° 408344) ;
  • Afghan ayant servi en qualité d'interprète anglophone et francophone et de journaliste animateur de la radio militaire française OMID FM, installée dans le camp de Nijra et mise en place par la Brigade Lafayette à des fins de contre-propagande par la diffusion d’émissions destinées à la population locale des vallées de la Kapisa en deux langues (dari et pachto), vivant à Kaboul depuis le terme de son contrat et faisant état de menaces qui le contraignent à se déplacer constamment et à vivre caché (n° 408748) ;
  • Afghan ayant servi en qualité d'interprète auprès des forces françaises au sein d'un camp de formation de l'armée afghane à Kaboul puis dans le cadre de l'opération Epidote, ayant participé à des patrouilles et opérations sur le terrain avec les forces françaises dans les provinces de Kapisa et de Kaboul, et faisant fait valoir qu'il a fait l'objet de menaces de la part des talibans depuis la fin de son contrat et que, notamment, sa maison a été attaquée (n° 408750) ;
  • Afghan ayant servi en qualité d'interprète auprès des forces françaises, en étant rattaché au groupement tactique interarmes de Kapisa, participé à des opérations sur le terrain avec les forces françaises, et faisant valoir qu'il a fait l'objet de menaces qui l'ont obligé à déménager et à vivre reclus (n° 408301) ;
  • Afghan ayant servi pendant plus de dix ans en qualité d'interprète auprès des forces françaises au sein de centres de formation et d'instruction des militaires afghans à Kaboul dans le cadre de l'opération Epidote, participé à des opérations sur le terrain avec les forces françaises dans la province de Kaboul, et faisant valoir qu'il a fait l'objet de menaces de la part des talibans depuis la fin de son contrat et que, notamment, son véhicule a été attaqué (n° 406382) ;
  • Afghan ayant servi en qualité d'interprète pendant quinze mois auprès des forces françaises, au sein des « Police operational mentor and liaison teams » (POMLT), équipes de tutorat et de liaison opérationnelle chargées de conseiller et de former les forces de police afghanes, ayant été notamment affecté à la base de Tora, y ayant exercé des activités opérationnelles aux côtés des unités affectées dans cette base, faisant valoir, sans être contredit, que ces missions l'ont exposé en le mettant au contact des populations, notamment lors de contrôles routiers, et affirmant avoir fait l'objet de menaces tant à Kaboul que dans sa province d'origine (n° 408780).

Le Conseil d’Etat paraît avoir été ici sensible à l’engagement effectif des intéressés sur les théâtres d’opérations, à leur exposition directe à des menaces réelles et à l’absence de contestation de ces circonstances par l’Administration

C’est au vu de ces appréciations concrètes que, réglant les affaires en cause au titre des procédures de référé engagées, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il a considéré que les conditions d’urgence, qui ne se présume pas, et de doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées étant satisfaites, il y avait lieu d’ordonner la suspension de celles-ci et d’enjoindre au ministre de l’intérieur de réexaminer ces demandes de visa dans le délai d’un mois.

A l’inverse, le Conseil d’Etat a considéré qu’en l’état de l’instruction menée devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, celui-ci n’avait pas dénaturé les faits de l’espèce, en considérant que les allégations de l'intéressé n'étaient pas suffisantes pour créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, dans les circonstances suivantes :

  • Afghan ayant servi en qualité d'interprète auprès des forces françaises au sein du camp de Nijrab dans la province de Kapisa du 7 avril au 31 août 2011, vivant désormais à Kaboul, indiquant avoir participé à des patrouilles et opérations à l'extérieur du camp, guidant les forces françaises et les mettant en contact avec la population locale, affirmant que le rôle qu'il a joué en 2014 et en 2015 pour alerter les autorités françaises sur la situation des ex-interprètes et son exposition médiatique à cette occasion, accroitraient le risque qu'il soit victime de représailles, et affirmant avoir fait l'objet, ainsi que ses proches, de menaces de la part des talibans depuis la fin de son contrat, le ministre contestant toutefois sa participation à des opérations sur le terrain comme l'existence et la gravité des menaces dont il affirme faire l'objet (n° 408374) ;
  • Afghan ayant été, entre le 14 mai 2007 et le 1er janvier 2010, employé en qualité de serveur puis, entre le 1er janvier 2010 le 14 mai 2013, de magasinier au sein de l'économat des armées auprès des forces françaises alors déployées en Afghanistan (n° 408786) ;
  • Afghan ayant servi, entre le 4 décembre 2010 et le 28 février 2011, en qualité d'interprète et de traducteur auprès des forces françaises au sein de l'Intelligence Training Center, école de renseignement, à Kaboul, dans le cadre de l'opération Epidote, dont le fils s'est engagé dans la légion étrangère le 12 décembre 2012, affirmant avoir fait l'objet d'une agression et de menaces, mais dont le ministre faisait valoir que les fonctions, qui ont consisté à effectuer la traduction technique de cours pendant une période de trois mois, ne l'ont pas exposé à la vue du public, et contestait l'existence et la gravité des menaces dont le requérant affirmait faire l'objet (n° 406385).

Les contestations opposées par l’Administration aux requérants et l’apparente absence de participation de ceux-ci à des fonctions en raison desquelles leur vie ou leur intégrité physique seraient exposées à des risques véritables, ont ainsi joué dans l’appréciation du Conseil d’Etat.

Dans un tel contexte, les demandeurs de visas ont donc intérêt à établir au mieux l’existence des circonstances factuelles au vu desquelles un refus de visa apparaîtrait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, que ce soit en référé-suspension ou, au fond, dans un recours en annulation.

S’ils craignent que l’Administration ne produise pas spontanément les documents qui leur paraîtraient nécessaires au succès de leurs prétentions, l’article L. 521-3 du code de justice administrative pourrait leur permettre de demander au juge des référés de lui enjoindre de les leur communiquer, avant l’introduction d’un recours en annulation contre un refus de visa (CE 5 décembre 1990, n° 112086 ; 18 novembre 2015, n° 383189).

En tout cas, même si les injonctions prononcées par les arrêts du Conseil d’Etat du 16 octobre 2017 n’impliquaient pas, par elles-mêmes, la délivrance de visas de long séjour aux requérants concernés, le réexamen de leur situation paraît avoir conduit, au moins pour certains d’entre eux, à cet octroi (CE 22 février 2018, n° 418214 et 418215).

Par ailleurs, les principes de cette jurisprudence ont été appliqués par la Cour administrative d’appel de Nantes, qui, dans une affaire jugée le 4 décembre 2018, s’est attachée à bien caractériser les risques encourus par l’intéressé, qui pouvait se prévaloir d’attestations des plus hautes autorités militaires sur les services qu’il avait rendus à l’armée française en Afghanistan, dans les circonstances suivantes :

  • Afghan menacé de mort par les talibans, pour avoir, du 13 novembre 2009 au 23 juillet 2010, servi d’interprète pour les forces françaises présentes en Afghanistan dans le cadre de la Force Internationale d'Assistance à la Sécurité (FIAS), puis ayant, du 2 octobre 2010 au 1er février 2013, auprès du pôle de stabilité du ministère des affaires étrangères sur la base militaire de Nijrab, participé à de nombreuses missions sur le terrain et à la stratégie de sécurisation et de contre-insurrection conduite par l’armée française, par des contacts avec de nombreuses personnes, y compris de l’insurrection, et par des déplacements dans des vallées éloignées des positions françaises (CAA Nantes 4 décembre 2018, n° 18NT02701).

Enfin, il peut être souligné que la jurisprudence inaugurée par les arrêts du Conseil d’Etat du 16 octobre 2017 ressortit à la thématique plus large dont la Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a considéré, par arrêt du 7 mars 2017 (n° C-368/16 PPU), à la différence des conlcusions du 7 février 2017 de son avocat général, qu’elle relevait, en l’état du droit de l’Union européenne, du seul droit national, s’agissant, en l’espèce, d’une demande de visa humanitaire auprès de l’ambassade de Belgique à Beyrouth, par des Syriens d’Alep, dont l’un soutenait avoir été enlevé par un groupe terroriste, battu, torturé puis libéré contre rançon.

La Cour européenne des droits de l’homme a été saisie d’une requête contre la Belgique le 10 janvier 2018 au motif, notamment, que le refus de visa, dans de telles conditions, porterait atteinte à l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (droit de ne pas être soumis à la torture ni à des traitements inhumains ou dégradants).

Elle a communiqué cette affaire au gouvernement belge le 26 avril 2018 et la chambre de la Cour à laquelle avait été attribuée l’affaire, s’en est dessaisie le 20 novembre 2018 en faveur de sa Grande chambre, à laquelle il reviendra d’abord de se prononcer sur le point de savoir si les requérants relevaient de la « juridiction » de la Belgique au sens de l’article 1er de la Convention.


Rémy SCHMITT

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