Par sa décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution, avec effet au 25 novembre 2021, date de sa publication au Journal officiel, les mots «, sur le réseau routier national défini à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, » figurant au paragraphe II de l'article L. 130-11 du code de la route, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

Renvoyée par le Conseil d’Etat (décision n° 453763 du 16 septembre 2021), saisi par la société Coyote System d’un recours pour excès de pouvoir contre le décret n° 2021-468 du 19 avril 2021 portant application de l'article L. 130-11 du code de la route, la question prioritaire de constitutionnalité portait sur les articles L. 130-11 et L. 130-12 du code de la route, issus de l’article 98 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

La constitutionnalité n’en avait pas été mise en cause par les parlementaires requérants ou, d’office, par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, en dépit des observations adressées à celui-ci le 29 novembre 2019, à titre de contribution extérieure, par la société Coyote System.

Avant sa censure partielle le 24 novembre 2021, l'article L. 130-11 du code de la route disposait :

« I.- Lorsqu'est réalisé sur une voie ouverte ou non à la circulation publique un contrôle routier impliquant l'interception des véhicules et destiné soit à procéder aux opérations prévues aux articles L. 234-9 ou L. 235-2 du présent code ou aux articles 78-2-2 ou 78-2-4 du code de procédure pénale, soit à vérifier que les conducteurs ou passagers ne font pas l'objet de recherches ordonnées par les autorités judiciaires pour des crimes ou délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement ou ne sont pas inscrits dans le fichier mentionné à l'article 230-19 du même code à raison de la menace qu'ils constituent pour l'ordre ou la sécurité publics ou parce qu'ils font l'objet d'une décision de placement d'office en établissement psychiatrique ou se sont évadés d'un tel établissement, il peut être interdit par l'autorité administrative à tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs de ce service dès lors que cette rediffusion est susceptible de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire au contrôle.

L'interdiction de rediffusion mentionnée au premier alinéa du présent I consiste, pour tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation, à occulter, pour toutes les voies ou portions de voies qui lui sont désignées par l'autorité compétente, tous les messages et indications qu'il aurait habituellement rediffusés aux utilisateurs dans un mode de fonctionnement normal du service. La durée de cette interdiction ne peut excéder deux heures si le contrôle routier concerne une opération prévue aux articles L. 234-9 ou L. 235-2 du présent code ou douze heures s'il concerne une autre opération mentionnée au premier alinéa du présent I. Les voies ou portions de voies concernées ne peuvent s'étendre au delà d'un rayon de dix kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé hors agglomération et au-delà de deux kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé en agglomération.

II.- L'interdiction mentionnée au I du présent article ne s'applique pas, sur le réseau routier national défini à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, aux évènements ou circonstances prévus à l'article 3 du règlement délégué (UE) n° 886/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/ UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers.

III.- Les modalités de détermination des voies ou portions de voies concernées par l'interdiction mentionnée au I, les modalités de communication avec les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation aux fins de mise en œuvre de cette interdiction ainsi que les mesures destinées à assurer la confidentialité des informations transmises à ces exploitants sont définies par un décret en Conseil d'Etat. »

L'article L. 130-12 du code de la route prévoit par ailleurs :

« Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende le fait pour tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation :

« 1 ° De contrevenir à l'interdiction de diffusion mentionnée à l'article L. 130-11 dès lors qu'elle lui aura été communiquée dans les conditions prévues par le décret en Conseil d'État mentionné au III du même article L. 130-11 ;

« 2 ° De diffuser les informations qui lui auront été communiquées aux fins de mise en œuvre de cette interdiction ou de les exploiter à une autre fin que celle prévue audit article L. 130-11 ».

Les modalités fixées par le décret n° 2021-468 du 19 avril 2021 portant application de l'article L. 130-11 du code de la route, figurent à l’article R. 130-12 du code de la route qui, entré en vigueur le 1er novembre 2021, dispose :

« I.- L'interdiction de rediffusion de tout message ou de toute indication émis par les utilisateurs d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation mentionnée à l'article L. 130-11 est prise par le préfet, sur proposition des officiers ou agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints de la gendarmerie et de la police nationales.

Le cas échéant, pour les contrôles routiers mentionnés à l'article L. 130-11 autres que ceux visant à procéder aux opérations prévues aux articles L. 234-9 ou L. 235-2, cette interdiction peut être prise par le ministre de l'intérieur.

La décision d'interdiction de rediffusion précise les voies ou portions de voies concernées et définit la date et les heures de commencement et de fin de cette interdiction.

II.- Les informations relatives à l'interdiction de rediffusion, à l'exclusion de toute information relative aux motifs du contrôle routier concerné, sont communiquées aux exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation au moyen d'un système d'information permettant de garantir leur confidentialité et leur intégrité lors de la transmission. Les informations relatives aux heures de commencement et de fin de l'interdiction font l'objet d'une communication distincte.

Les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation accusent réception des informations communiquées au moyen du système d'information mentionné à l'alinéa précédent. La communication ainsi opérée vaut mise à disposition de la décision d'interdiction de rediffusion mentionnée au I.

La sécurité des informations échangées, notamment leur confidentialité et leur intégrité, ainsi que l'identification des exploitants destinataires de ces informations sont assurées conformément au référentiel général de sécurité mentionné à l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives et aux dispositions prises pour son application.

III.- Les informations communiquées au moyen du système d'information mentionné au premier alinéa du II sont détruites par ces exploitants dès la fin de la durée de l'interdiction de rediffusion.

IV.- Les modalités techniques d'échanges avec les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation et de traçabilité des informations adressées ainsi que les moyens à mettre en place pour en assurer la protection et la destruction après utilisation sont définis par arrêté du ministre de l'intérieur pris après avis de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information. »

Les articles L. 130-11 et L. 130-12 du code de la route sont issus des amendements n° 1500 et 2913 adoptés, en première lecture, par l’Assemblée nationale, lors de l’examen du projet devenu la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

Le dispositif ainsi prévu constitue « la mise en œuvre de la mesure n° 12 du Comité interministériel de sécurité routière du 9 janvier 2018 » (exposé sommaire de l’amendement n° 1500 du 29 mai 2019).

« Il vise à empêcher la rediffusion du signalement de certaines positions des forces de l’ordre en bord de route par le truchement d’outils d’aide à la conduite et à la navigation. Ces signalements nuisent en effet gravement à l’efficacité de contrôles qui visent à interpeller les auteurs de comportements particulièrement à risque, que ce sont les conduites sous l’influence de l’alcool ou après usage de stupéfiants, mais également à celle des opérations de lutte contre la criminalité sous toutes ses formes (lutte contre la criminalité : terrorisme, délinquance, enlèvement, évasions) » (idem).

« L’interdiction prévue par le présent amendement est limitée de façon temporelle et géographique. Son usage ne sera pas systématique, les forces de l’ordre pourront demander l’invisibilité via cet outil seulement si elles le souhaitent, et dans le cadre d’usage précité. En matière de sécurité routière, la durée retenue de 2 heures est une durée moyenne classique pour une opération coordonnée programmée de contrôle routier (alcool, stupéfiants). De même, pour les opérations de police judiciaires, la durée de 12 heures convient au regard de la chronologie et des différents actes à mener : accomplissement de l’acte, alerte, plan de recherche, enquête, opération d’interpellation, etc... S’agissant du périmètre, l’impact de la mesure est de l’ordre de 0,1 % du linéaire de réseau routier français, étant entendu que seules sont visées les routes nécessaires pour éviter que la diffusion de position des forces de l’ordre ne puisse donner lieu à un trajet d’évitement » (idem).

Lors des débats du 14 juin 2019 à l’Assemblée nationale, Madame Zivka Park, rapporteure du projet de loi, avait précisé, avant l’adoption des amendements n° 1500 et 2913, acceptés par le Gouvernement, que :

  • « l’objectif premier de l’amendement est de retirer de la route les personnes les plus dangereuses afin de la rendre plus sûre. En effet, le dispositif ne s’appliquera que dans des cas très précis : en cas d’alerte-enlèvement, d’évasion de prison ou d’hôpital psychiatrique ; en cas de contrôles de police effectués dans le cadre de la lutte contre l’alcoolémie et les stupéfiants ; en cas de recherches dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Après l’attentat contre Charlie Hebdo, le 7 janvier 2015, les frères Kouachi ont réussi à échapper à la police pendant un temps non négligeable grâce aux signalements diffusés sur Waze » ;
  • « cette disposition ne s’appliquera pas aux contrôles de vitesse » (Journal officiel, compte rendu intégral des débats de l’Assemblée nationale, 15 juin 2019, page 5929).

Selon les conclusions de Madame Cécile Barrois de Sarigny, rapporteure publique du Conseil d’Etat dans l’affaire du 16 septembre 2021 (n° 453763), le mécanisme ainsi institué par le législateur « ne semble pas avoir de précédent à l’étranger ».

A l’appui de sa question prioritaire de constitutionnalité, la requérante se prévalait notamment de la méconnaissance de la liberté d'expression et de communication, et du principe d'égalité devant la loi, garantis respectivement par les articles 11 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Quant au premier de ces griefs, le Conseil constitutionnel a considéré que :

  • « en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d'accéder à ces services et de s'y exprimer » ;
  • « les atteintes portées à l'exercice de cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées » à « l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions ».

Il relève que les dispositions contestées, qui « permettent à l’autorité administrative de priver des utilisateurs de services de communication au public en ligne de la possibilité d'échanger certaines informations » et « ont pour objet d'éviter que les automobilistes puissent se soustraire à certains contrôles de police », poursuivent un tel objectif.

L’exigence que les atteintes ainsi portées à la liberté d’expression et de communication soient nécessaires, adaptées et proportionnées, lui a paru satisfaite, quant aux services de communication exposés à l’interdiction en cause, eu égard aux finalités permettant à l’autorité administrative de la prescrire, et à la durée et au périmètre d’une telle mesure.

Les services concernés sont ainsi uniquement les « services électroniques dédiés spécifiquement à l'aide à la conduite et à la navigation routières ».

En l’état, d’autres services de communication ne devraient donc pas être concernés par le dispositif en cause, les conclusions précitées de la rapporteure publique du Conseil d’Etat ayant relevé, à cet égard, qu’aucun texte ne limite, à ce jour, « le droit des citoyens d’échanger des informations, notamment sur un service de communication au public en ligne, sur la présence des forces de l’ordre » et « notamment ne pénalise le seul fait pour un conducteur de signaler une présence policière à l’occasion des contrôles routiers ».

A tout le moins a-t-il été jugé que « les dispositions de l'article R. 413-15 I du code de la route ne prohibent pas le fait d'avertir ou d'informer de la localisation d'appareils, instruments ou systèmes servant à la constatation des infractions à la législation ou à la réglementation de la circulation routière, mais uniquement la détention, le transport et l'usage des dispositifs ou produits de nature ou présentés comme étant de nature à déceler la présence ou perturber le fonctionnement d'appareils, instruments ou systèmes servant à la constatation des infractions à la législation ou à la réglementation de la circulation routière ou à permettre de se soustraire à la constatation desdites infractions » (Crim. 6 septembre 2016, n° 15-86412, cité par lesdites conclusions, au sujet de l’utilisation d’un réseau social pour signaler l’emplacement de radars).

En revanche, si la publication d’un message sur un réseau social pour signaler le lieu d’un contrôle routier de police ou de gendarmerie paraît couverte par la liberté d’expression, celle-ci ne devrait pas pouvoir être invoquée pour justifier l’émission ou la consultation d’un tel message à cette fin, par l’usage d'un téléphone tenu en main par le conducteur d'un véhicule en circulation, qui constitue une contravention de quatrième classe (article R. 412-6-1 du code de la route).

Par ailleurs, quant aux finalités pouvant la fonder, l’interdiction ne peut être prononcée que « dans le cas de contrôles routiers impliquant l'interception des véhicules » en vue de :

  • contrôles d'alcoolémie sur toute personne qui conduit un véhicule ou qui accompagne un élève conducteur, prévus par l’article L. 234-9 du code de la route ;
  • contrôles de l'usage de stupéfiants sur toute personne qui conduit un véhicule ou qui accompagne un élève conducteur, prévus par l’article L. 235-2 du code de la route ;
  • contrôles d'identité, visites de véhicules et fouilles de bagages aux fins de recherche et de poursuite de certaines infractions (article 78-2-2 du code de procédure pénale), ou pour prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens (article 78-2-4 du code de procédure pénale) ;
  • vérifier que les conducteurs ou passagers ne font pas l'objet de recherches ordonnées par les autorités judiciaires pour des crimes ou délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement ou ne sont pas inscrits dans le fichier des personnes recherchées (article 230-19 du code de procédure pénale) à raison de la menace qu'ils constituent pour l'ordre ou la sécurité publics ou parce qu'ils font l'objet d'une décision de placement d'office en établissement psychiatrique ou se sont évadés d'un tel établissement.

L’interdiction énoncée « ne s'applique qu'à ces contrôles limitativement énumérés, au nombre desquels ne figurent pas les contrôles de vitesse ».

Ce dernier point avait déjà été mis en avant lors des débats précités du 14 juin 2019 à l’Assemblée nationale.

Le Conseil constitutionnel a également estimé que la durée de l’interdiction, limitée à deux heures en cas de contrôle d'alcoolémie ou de stupéfiants, et à douze heures dans les autres cas, et son périmètre, ne pouvant s'étendre au-delà d'un rayon de dix kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé hors agglomération et au-delà de deux kilomètres en agglomération, étaient de nature à assurer sa conformité aux exigences de nécessité et de proportionnalité.

Par ailleurs, le II de l'article L. 130-11 du code de la route prévoyait, avant sa censure partielle par le Conseil constitutionnel, que l'interdiction édictée au I de cet article ne s'appliquait pas, « sur le réseau routier national défini à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière », aux évènements ou circonstances prévus à l'article 3 du règlement délégué (UE) n° 886/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers.

Les évènements ou circonstances envisagés par l’article 3 dudit règlement sont les suivants :

  • route temporairement glissante ;
  • animal, personne, obstacle, débris sur la route ;
  • zone d’accident non sécurisée ;
  • travaux routiers de courte durée ;
  • visibilité réduite ;
  • conducteur en contresens ;
  • obstruction non gérée d’une route ;
  • conditions météorologiques exceptionnelles.

La censure partielle du II de l'article L. 130-11 du code de la route implique donc que l’interdiction du I ne s’applique désormais pas à de tels événements ou circonstances, y compris en dehors du réseau routier national.

A cet égard, le Conseil constitutionnel a relevé que, « hors du réseau routier national, cette interdiction vise, sans exception, toute information habituellement rediffusée aux utilisateurs par l'exploitant du service. Ainsi, elle est susceptible de s'appliquer à de nombreuses informations qui sont sans rapport avec la localisation des contrôles de police. Dans ces conditions, cette interdiction porte à la liberté d'expression et de communication une atteinte qui n'est pas adaptée, nécessaire et proportionnée au but poursuivi. »

Par ailleurs, il a écarté grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, dès lors que :

  • « les systèmes d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation sont spécifiquement dédiés à la conduite et leur usage est autorisé au volant. Au regard de l'objet de la loi, les exploitants de tels systèmes sont dans une situation différente de ceux proposant d'autres services de communication au public en ligne » ;
  • « les dispositions contestées s'appliquent à tous les exploitants des systèmes utilisés sur le territoire français, que leur lieu d'établissement se situe en France ou à l'étranger. Elles n'instituent donc aucune différence de traitement entre ces exploitants. ».

Les incidences éventuelles, sur la légalité du décret 2021-468 du 19 avril 2021 portant application de l'article L. 130-11 du code de la route, de la réponse apportée par le Conseil constitutionnel à la question prioritaire de constitutionnalité que le Conseil d’Etat lui avait posé le 16 septembre 2021, pourraient dépendre de la capacité technique, pour l’exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation, à faire le tri, en temps réel, entre les messages qui se rapporteraient à la localisation des contrôles routiers dont le législateur a entendu préserver l’efficacité, et les autres messages des utilisateurs d’un tel service, relatifs notamment aux évènements ou circonstances envisagés par l’article 3 du règlement du 15 mai 2013, dont la rediffusion ne serait pas susceptible de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire auxdits contrôles.

Par ailleurs, indépendamment de l’appréciation des restrictions ainsi apportées à la liberté d’expression et de communication au regard de la Constitution, la question pourrait également se poser de leur conformité au droit européen, notamment à l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant aussi cette même liberté.