Le code électoral interdit en principe aux agents salariés d’une commune d’être élus au conseil municipal de celle qui les emploie (art. L. 231 du code électoral). Cette inéligibilité, d’interprétation stricte, comporte toutefois une exception ancienne : elle ne s’applique pas à la personne qui, fonctionnaire public ou exerçant une profession indépendante, ne perçoit de la commune qu’une indemnité rémunérant un service accessoire à son activité principale. Le critère ne tient donc ni à l’existence ni au montant de la rémunération communale : une fois acquise la qualité de fonctionnaire ou de membre d’une profession indépendante, c’est le caractère accessoire (ou non) du service rendu qui commande la solution.

1. Le principe : l’agent salarié communal ne peut être élu au conseil de la commune qui l’emploie

L’article L. 231 pose que « les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie ». Il s’agit d’une cause d’inéligibilité, c’est-à-dire un obstacle à l’élection elle-même, qu’il convient de distinguer de l’incompatibilité, laquelle laisse à l’élu le choix entre son mandat et la fonction concernée.

  • Une règle d’interprétation stricte : comme toute inéligibilité, celle-ci ne se présume pas et ne saurait être étendue au-delà de son objet.
  • Une cause susceptible de surgir après l’élection : lorsque l’inéligibilité naît postérieurement au scrutin, l’article L. 236 du code électoral prévoit la démission d’office prononcée par le préfet, sauf réclamation devant le tribunal administratif dans les dix jours de la notification.

2. L’exception : le service accessoire à une activité principale

Le même article exclut aussitôt du champ de l’inéligibilité les personnes qui, « étant fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu’à raison des services qu’ils lui rendent dans l’exercice de cette profession (…) ». Les juridictions administratives apprécient alors, au cas par cas, si le service rémunéré par la commune constitue l’accessoire de l’activité principale de l’intéressé ou, au contraire, une fonction distincte. Les décisions ci-après, qui n’ont qu’une valeur d’illustration, n’épuisent pas les hypothèses : chacune procède d’une appréciation d’espèce.

  • Surveillance de cantine par un enseignant : la surveillance d’une cantine scolaire assurée pour la commune par un directeur d’école ou un instituteur constitue l’accessoire de leur activité principale d’enseignement ; ils demeurent éligibles (CE, 26 mars 1990, n° 109236). Il en va de même du directeur d’une école à classe unique qui assure, contre rétribution communale, la garde des élèves utilisant le ramassage scolaire et la surveillance de la cantine (CE, 6 décembre 1989, n° 108955).
  • Prolongation des horaires d’une agence postale : le gérant d’une agence postale percevant de la commune une indemnité pour en prolonger les heures d’ouverture rend un service accessoire à son activité de service public ; il échappe à l’inéligibilité (CE, 10 janvier 1990, n° 108052).
  • Cabine téléphonique installée dans un commerce : le cafetier rémunéré par la commune pour l’installation de la cabine téléphonique communale dans son établissement perçoit la rémunération « non d’une fonction distincte de ses autres occupations habituelles, mais [correspondant] à celle d’un service rendu à la commune dans l’exercice d’une profession indépendante » (CE, 31 janvier 1990, n° 108832).

La qualification de « service accessoire » relève d’une appréciation factuelle, opérée in concreto. Une rémunération communale tenue pour accessoire à un instant donné peut cesser de l’être si le service rendu acquiert une consistance ou une autonomie propres. Le risque ne se cristallise pas au seul jour de l’élection. L’article L. 236 du code électoral vise expressément les cas d’inéligibilité de l’article L. 231 survenus postérieurement à l’élection et permet alors au préfet de prononcer la démission d’office ; si les décisions précitées, rendues en contentieux de l’élection, ne tranchent pas cette hypothèse, le mécanisme y a vocation à jouer. La situation mérite donc d’être surveillée pendant toute la durée du mandat.

La frontière entre le « service accessoire », compatible avec le mandat, et la fonction salariée distincte, qui y fait obstacle, reste une question d’espèce dont dépend la sécurité juridique de l’élu comme celle des délibérations auxquelles il prend part.

Le cabinet Steinberg & Andrieux accompagne les collectivités comme les élus sur ces questions. Maître Thomas Andrieux se tient à la disposition des conseillers, notamment municipaux, qui s’interrogent sur la compatibilité, avec leur mandat, des fonctions accessoires qu’ils exercent (ou envisagent d’exercer) pour le compte de leur collectivité, qu’il s’agisse d’apprécier le caractère accessoire d’un service, de sécuriser une situation existante ou de prévenir un risque de démission d’office en cours de mandat.