Incomplétude du dossier d'autorisation d'urbanisme et illégalité de l'autorisation 

Le Conseil d'Etat a déjà jugé que les insuffisances, imprécisions ou inexactitudes du dossier ne peuvent conduire n'entache pas le permis d'illégalité si le service instructeur n'a pas été induit en erreur dans son appréciation sur le projet :

"4. Considérant que la circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable ;" (Conseil d'État, 23 décembre 2015, n°393134).

 

Incomplétude opposable même sans demande de pièces complémentaire préalable

Selon le Conseil d'Etat, il y a toujours lieu de vérifier si une omission ou insuffisance du dossier de demande de permis de construire a été susceptible d’empêcher ou de fausser l’appréciation à porter par l’autorité administrative pour refuser le permis. Cependant, le permis peut être refusé sur le caractère incomplet du dossier, quand bien même il n'y a pas eu demande de pièces complémentaires en préalable :

"11. En quatrième lieu, enfin, le tribunal administratif a jugé que le maire de Sainte-Foy-lès-Lyon n’avait pu légalement refuser le permis de construire litigieux en se fondant sur l’incomplétude du dossier de demande déposé par la société Vinci Immobilier Rhône-Alpes Auvergne, d’une part en raison de ce qu’il n’avait pas fait précéder ce refus d’une invitation, faite au pétitionnaire, de compléter son dossier par les pièces qu’il estimait manquantes et, d’autre part, en raison de ce qu’en l’espèce, aucune omission ou insuffisance du dossier n’avait fait obstacle à ce que l’administration puisse se prononcer sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

12. D’une part, si l’article L. 424-2 du code de l’urbanisme dispose que le permis de construire « est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction », que l’article R. 423-19 du même code dispose que « le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet », que son article R. 423-22 dispose que : « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 » et que son article R. 423-38 prévoit que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes », ni ces dispositions ni celles des autres articles de la même section de ce code, qui sont relatives à l’instruction du permis de construire et qui ont pour objet de préciser les modalités de calcul du délai d’instruction et les conditions dans lesquelles est susceptible de naître, le cas échéant, au profit du demandeur, un permis de construire tacite, ne peuvent être utilement invoquées à l’appui de conclusions tendant à l’annulation d’une décision refusant un permis de construire. En particulier, elles ne font pas obstacle à ce que l’autorité administrative, alors même qu’elle n’aurait pas invité le demandeur à produire certaines pièces qui peuvent être légalement requises de sa part, refuse d’accorder le permis demandé au motif que l’absence de ces pièces l'empêche d'apprécier la conformité du projet à la réglementation applicable.

13. Par suite, en jugeant que, faute d’avoir préalablement demandé au pétitionnaire de compléter son dossier de demande de permis de construire, le maire de Sainte-Foy-lès-Lyon ne pouvait légalement se fonder sur le caractère incomplet de ce dossier pour refuser le permis sollicité, le tribunal administratif a commis une erreur de droit.

14. Mais, d’autre part, en estimant, ainsi qu’il résulte des termes du jugement attaqué, qu’aucune omission ou insuffisance du dossier présenté par la société Vinci Immobilier Rhône-Alpes Auvergne n’avait été susceptible d’empêcher ou de fausser l’appréciation à porter par l’autorité administrative, s’agissant en particulier du risque d’inondation et des modalités de récupération des eaux pluviales, le tribunal a, par un jugement suffisamment motivé, porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, qui n’est pas entachée de dénaturation. Il a pu, par suite, sans erreur de droit, en déduire que les incomplétudes alléguées du dossier de demande de permis de construire ne pouvaient légalement justifier le refus opposé à celui-ci par le maire de Sainte-Foy-lès-Lyon." (Conseil d'État, 3 août 2026, n°497092).

 

Incomplétude du dossier : attention aux refus abusifs

Si le service instructeur a la faculté de s'appuyer sur l'incomplétude du dossier pour refuser le permis, il lui appartient de justifier en quoi son appréciation serait faussée par cette incomplétude.

Un refus ne peut donc être appuyé sur l'absence d'une pièce secondaire ou d'une information qui se déduisait aisément du dossier.

Un recours est dans cette éventualité possible pour les pétitionnaires qui verraient leur permis refusé.

 

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Goulven Le Ny, avocat au Barreau de Nantes

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