Le droit de se taire, qui découle en droit interne des dispositions de l’article 9 de la déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et du principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, avait jusqu’à présent vocation à s’appliquer uniquement en matière pénale. 

Aux termes de plusieurs décisions rendues par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État, ce droit a néanmoins pour la première fois été étendu à la procédure disciplinaire des professionnels parmi lesquels les agents publics (I). 

Si la reconnaissance du droit de se taire vise incontestablement à accroitre les garanties accordées aux professionnels faisant l’objet d’une procédure disciplinaire, cette reconnaissance demeure toutefois aujourd’hui limitée (II), et soulève d’ores et déjà de nouvelles interrogations qui auront vocation à être progressivement clarifiées (III).

1. La consécration du droit de se taire en matière disciplinaire :

Le droit de se taire, et la connaissance de ce droit, constituent des garanties substantielles permettant à la personne suspectée ou poursuivie, et si elle le souhaite, de ne pas contribuer à sa propre incrimination. 

Elles constituent ainsi une condition de validité des aveux concédés et des éléments de preuve recueillis au sens où ces garanties permettraient de s’assurer que ceux-ci ont été obtenus volontairement, consciemment et en connaissance de cause, c’est-à-dire sans contrainte.

C’est ainsi que la Cour européenne des droits de l’homme a pu rappeler, sur le fondement de l’article 6 § 1 de la Convention, que : 

« 64. Même si l'article 6 de la Convention ne les mentionne pas expressément, le droit de garder le silence et le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination sont des normes internationales généralement reconnues qui sont au cœur de la notion de procès équitable consacrée par l'article 6 § 1. En particulier, le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination présuppose que les autorités cherchent à fonder leur argumentation sans recourir à des éléments de preuve obtenus par la contrainte ou les pressions, au mépris de la volonté de l'« accusé ». En mettant celui-ci à l'abri d'une coercition abusive de la part des autorités, ces immunités concourent à éviter des erreurs judiciaires et à garantir le résultat voulu par l'article 6 »[1]

En ce sens, les exigences relatives au droit de se taire participent directement des droits de la défense.

Issues du principe de la présomption d’innocence, elles avaient toutefois traditionnellement vocation à s’appliquer uniquement en matière pénale.

Dans le domaine disciplinaire, et notamment s’agissant des agents publics, la reconnaissance du droit de se taire ne semblait en effet pas aller de soi[2], compte tenu notamment du devoir d’obéissance hiérarchique qui pouvait alors être considéré comme incompatible, par nature, avec l’exercice d’un tel droit.

Pour autant, dans une décision en date du 8 décembre 2023[3], le Conseil constitutionnel a considéré pour la première fois, sur le fondement de l’article 9 de la déclaration de 1789, que le droit de se taire s’appliquait également à toute sanction ayant le caractère d’une punition et notamment à la procédure disciplinaire des professionnels : 

« (…) Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Elles impliquent que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. »

Il a ensuite confirmé l’applicabilité de ce principe aux magistrats du siège faisant l’objet de poursuites devant le Conseil supérieur de la magistrature[4], aux fonctionnaires[5], et aux membres des chambres régionales des comptes[6].

Déclarant inconstitutionnelles les dispositions contestées en tant qu’elles ne prévoyaient pas l’obligation de notification préalable du droit de se taire, le Conseil constitutionnel a toutefois décidé de différer leur abrogation tout en jugeant que le droit au silence était d’application immédiate et que les déclarations d’inconstitutionnalité ainsi prononcées pouvaient être invoquées dans toutes les instances non encore jugées définitivement. 

Le Conseil d’État en a ensuite tiré les conséquences pour reconnaître l’application du droit de se taire aux agents publics faisant l’objet d’une procédure disciplinaire[7] et aux personnes poursuivies devant une juridiction disciplinaire de l’ordre administratif[8] en jugeant que ces derniers ne peuvent être entendus sur les manquements disciplinaires reprochés sans qu’ils soient préalablement informés du droit qu’ils ont de se taire. 

Par la même occasion, le Conseil d’État a précisé les modalités de notification de ce droit à l’agent public en jugeant que :

• La notification du droit de se taire doit intervenir avant que l’agent ne soit entendu pour la première fois ; 
• La notification doit informer l’agent public qu’il dispose du droit de se taire au cours de l’ensemble de la procédure disciplinaire ;
• Dans le cas où l’autorité disciplinaire aurait déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent public et que celui-ci serait ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il appartient alors aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire.

S’agissant des modalités de notification aux personnes poursuivies devant une juridiction disciplinaire de l’ordre administratif, le Conseil d’État a jugé : 

• Que la notification est obligatoire même lorsqu’aucun texte ne le prévoit ; 
• Que la notification doit intervenir tant lors de l’audition de la personne poursuivie au cours de l’instruction que lors de sa comparution devant la juridiction disciplinaire ;
• Que la notification doit être renouvelée en cas d’appel.

Après avoir ainsi reconnu l’application du droit de se taire à ces catégories de professionnels, et défini les modalités de notification de ce droit, la Haute juridiction administrative en a toutefois aussitôt précisé les limites.

2.  Les limites du droit de se taire en matière disciplinaire :

Désormais consacré en matière disciplinaire, le droit de se taire se trouve néanmoins aujourd’hui encadré tant s’agissant de son champ d’application que des conséquences à tirer de sa méconnaissance.

Concernant le champ d’application du droit de se taire, le Conseil d’État a en effet précisé que pour les agents publics faisant l’objet d’une procédure disciplinaire, le droit de se taire est par principe inapplicable au cours de la phase antérieure à la procédure disciplinaire :

« (…) Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.»[9]

Il en résulte qu’à ce jour, le droit de se taire n’est applicable qu’à compter de l’engagement officiel de la procédure disciplinaire, de sorte qu’un agent public n’est pas fondé à invoquer le bénéfice de ce droit ni dans les échanges intervenant dans le cadre normal de l’exercice du pouvoir hiérarchique ni dans celui de contrôles ou d’enquêtes administratifs, dès lors que ceux-ci interviendraient avant la mise en œuvre de la procédure disciplinaire. 

Selon la jurisprudence du Conseil d’État, l’invocabilité du droit de se taire au cours de l’enquête administrative ne serait admise, par exception, que dans le cas où celle-ci interviendrait concomitamment ou postérieurement à l’engagement de la procédure disciplinaire.

L’exclusion de principe du droit de se taire au cours de l’enquête administrative pourrait toutefois être questionnée, dans la mesure où les déclarations recueillies à ce stade – alors même que l’agent n’aurait pas été informé des griefs qui lui sont reprochés et eu accès au dossier - sont susceptibles d’être portées à la connaissance de l’autorité disciplinaire, voire même des juridictions judiciaires dans le cas où les faits seraient pénalement incriminés et qu’ils seraient dénoncés au procureur de la république sur le fondement des dispositions de l’article 40 du Code de procédure pénale[10].

Conscient des risques que cette solution de principe comporte en elle-même, puisqu’elle permettrait en l’état à l’autorité administrative de soumettre l’agent à une enquête administrative pré-disciplinaire en vue d’obtenir des éléments de preuves incriminants et de le sanctionner sur la base d’aveux concédés avant la notification du droit de se taire et l’engagement officiel de la procédure disciplinaire, le Conseil d’État réserve toutefois le cas du détournement de procédure.

Dans cette dernière hypothèse, l’agent sanctionné pourrait alors théoriquement de nouveau se prévaloir de l’atteinte portée à son droit de se taire au stade pré-disciplinaire, sous réserve toutefois qu’il parvienne à établir que l’autorité administrative aurait volontairement substitué l’enquête administrative à la procédure disciplinaire dans le but de le priver des garanties propres à cette procédure.

Il est d’ores et déjà possible, là encore, de s’interroger sur l’efficacité d’une telle sanction, et concomitamment sur son effet dissuasif, eu égard notamment aux difficultés liées à la charge de la preuve ainsi qu’au caractère subsidiaire du moyen tiré du détournement, qui n’est en réalité que rarement retenu par le juge administratif.

En toute hypothèse, pour que le juge statue sur un tel moyen, encore faut-il que celui-ci ait été soulevé au cours des débats, à défaut de quoi le moyen tiré de l’irrégularité de l’enquête administrative préalable à la sanction pourra être écarté comme inopérant au motif que « les conditions dans lesquelles une enquête administrative est diligentée au sujet de faits susceptibles de donner ultérieurement lieu à l’engagement d’une procédure disciplinaire sont, par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité de cette procédure. »[11].

Pour les personnes poursuivies devant une juridiction disciplinaire de l’ordre administratif, le Conseil d’État a en outre précisé, s’agissant spécifiquement de la procédure applicable aux vétérinaires, que le droit de se taire n’est pas applicable à l’occasion de la phase de conciliation prévue au II de l’article R.242-95 du Code rural et de la pêche maritime « eu égard à l’objet d’une telle conciliation et à ce que les propos qui y sont tenus ne sauraient être ultérieurement utilisés dans la procédure disciplinaire »[12].

Concernant à présent les conséquences du non-respect de l’obligation de notifier le droit de se taire aux agents publics, le Conseil d’État a choisi d’adopter une approche réaliste et au cas par cas en jugeant que : 

« Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 2 et 3, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit. »[13]

Il s’ensuit qu’en l’état, seules les sanctions fondées essentiellement sinon exclusivement sur les propos tenus par l’agent sans qu’il ait été préalablement informé du droit qu’il avait de se taire, seraient susceptibles de faire l’objet d’une annulation contentieuse.

Une telle solution pourrait également être questionnée à plusieurs titres.

D’abord, parce qu’elle pourrait aboutir ce faisant à juger légales des sanctions pourtant fondées, au moins pour partie, sur des aveux concédés par un agent, alors même que celui-ci n’aurait pas été informé du droit qu’il disposait de se taire et donc de ne pas s’auto incriminer[14], autrement dit sur des éléments de preuve recueillis illégalement.

Ensuite, parce que la solution dégagée par le Conseil d’État semble s’éloigner de la jurisprudence Danthony[15] selon laquelle un vice de procédure est de nature à entacher d’illégalité la décision prise s’il a été susceptible d’exercer, dans les conditions de l’espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s’il a privé l’intéressé d’une garantie.

En effet, le défaut de notification du droit de se taire à un agent sanctionné devrait normalement être regardé comme l’ayant privé d’une garantie au sens de la jurisprudence précitée, voire comme ayant pu exercer une influence sur la sanction prononcée à son encontre, lorsque celle-ci se fonde, même partiellement, sur les propos tenus par l’intéressé et que ces propos ont été susceptibles d’avoir un impact sur la sanction prononcée.

Cela d’autant plus qu’en matière disciplinaire comme en matière pénale, si la conviction d’un dossier se forge progressivement, une fois constituée, il apparait difficile de véritablement s’en départir, y compris au prix d’un exercice artificiel et quasi contre nature consistant à rechercher a posteriori si d’autres éléments que les propos tenus par l’agent pouvaient suffire à eux-seuls à justifier du bien-fondé de la sanction prononcée à son encontre. 

Enfin, l’appréciation au cas par cas des conséquences du défaut de notification du droit de se taire pose nécessairement des questions en termes d’égalité, dans la mesure où elle pourrait conduire le juge, au titre de son contrôle, à traiter différemment des situations pourtant objectivement similaires.

Pour les personnes poursuivies devant une juridiction disciplinaire de l’ordre administratif, le Conseil d’État a par ailleurs jugé dans son arrêt du 19 décembre 2024 portant sur une sanction prononcée à l’encontre d’un vétérinaire, que :

« (…) la décision de la juridiction disciplinaire est entachée d'irrégularité si la personne poursuivie comparaît à l'audience sans avoir été au préalable informée du droit qu'elle a de se taire, sauf s'il est établi qu'elle n'y a pas tenu de propos susceptibles de lui préjudicier. D'autre part, pour retenir que la personne poursuivie a commis des manquements et lui infliger une sanction, la juridiction disciplinaire ne peut, sans méconnaître les exigences mentionnées aux points 2 et 3, se déterminer en se fondant sur les propos tenus par cette personne lors de son audition pendant l'instruction si elle n'avait pas été préalablement avisée du droit qu'elle avait de se taire à cette occasion. »[16]

Ainsi, s’agissant des juridictions disciplinaires, les conséquences du non-respect de l’obligation de notifier préalablement le droit de se taire semblent différentes selon que l’irrégularité affecte la procédure d’instruction ou l’audience. 

Qu’il s’agisse des agents publics faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ou des personnes poursuivies devant une juridiction disciplinaire de l’ordre administratif, la portée du droit de se taire demeure en tout état de cause à ce jour limitée. 

3. L’extension probable du droit de se taire et les clarifications attendues :

En consacrant le droit de se taire dans le cadre de la procédure disciplinaire applicable aux professionnels et, de manière plus large, à l’ensemble des sanctions ayant le caractère d’une punition, le Conseil constitutionnel a initié une évolution dont les contours ne sont aujourd’hui pas encore clairement délimités, et auront progressivement vocation à être précisés au fil des décisions rendues. 

Ce mouvement pourrait augurer en droit interne l’avènement d’une nouvelle répression administrative, moins autonome mais plus respectueuse des droits et libertés.

Les clarifications prochainement attendues devraient essentiellement porter sur : 

• les modalités précises de la notification du droit de se taire (occurrence de la notification[17], sa forme, son contenu et la nécessité le cas échéant de la réitérer au cours des différents stades de la procédure), ainsi que les conséquences à tirer de la méconnaissance de ces obligations ; 
• les catégories de professionnels à même de bénéficier de la garantie relative au droit de se taire (par exemple s’agissant des militaires relevant du Code de la Défense[18]) ainsi que les différentes procédures administratives soumises au respect de ce droit (par exemple s’agissant des enquêtes menées par l’Autorité des marchés financiers et, plus largement, par une autorité administrative indépendante[19]) ;
• la qualification de « sanction ayant le caractère d’une punition » des différentes mesures administratives susceptibles de se voir soumises à l’obligation de notification préalable du droit de se taire (par exemple s’agissant de la décision de mettre fin au bénéfice de la protection subsidiaire sur le fondement des dispositions du Code de l’entrée et du séjour des étrangers[20], ou bien encore de celle de licencier un agent public pour insuffisance professionnelle[21]).

Enfin, il appartiendra prochainement aux auteurs des nombreux textes législatifs et réglementaires régissant actuellement la procédure disciplinaire – en particulier celle des agents publics – de les abroger en vue de leur réécriture. 

A ce titre, il n’apparait pas exclu que les nouvelles dispositions aillent plus loin que la jurisprudence actuelle en prévoyant par exemple que l’obligation de notification préalable du droit au silence soit, par principe[22], prescrite à peine de nullité, et qu’elle s’imposerait dès l’instant où la personne suspectée serait interrogée[23] c’est-à-dire y compris au cours d’une enquête administrative pré-disciplinaire.

Quoiqu’il en soit, il semblerait que le droit de se taire n’a pas encore fini de faire parler.

[1] CEDH, 3 mai 2001, n° 31827/96, AFFAIRE J.B. c. SUISSE

[2] Conseil d'État, 23 juin 2023, n° 473249

[3] Décision n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023

[4] Décision n° 2024-1097 QPC du 26 juin 2024

[5] Décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024

[6] Décision n° 2024-1108 QPC du 18 octobre 2024

[7] Conseil d’État, 19 décembre 2024, n° 490157 et Conseil d’État, 6 janvier 2025, n° 471653

[8] Conseil d’État, 19 décembre 2024, n° 490952

[9] Conseil d’État, 19 décembre 2024, n° 490157 et Conseil d’État, 6 janvier 2025, n° 471653, précités

[10] L’étude réalisée par le Conseil d’État en 2021 intitulée « Les pouvoirs d’enquête de l’administration » (page 181), qui ne traite pas directement des enquêtes administratives ou disciplinaires que l’administration mène à l’égard de ses propres agents, évoquait déjà la question en suite d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel en relevant que : « Cette décision pose la question de l’extension de la procédure prévue par l’article 61‐1 du code de procédure pénale, ou à tout le moins d’une information de la personne susceptible d’être mise en cause de son droit de se taire, à des auditions menées dans le  cadre  de  contrôles  ou  d’enquêtes  administratifs  lorsqu’elles  concernent  des  faits susceptibles  d’être  pénalement  incriminés  et  que  le  dossier  de  l’enquête  est susceptible d’être transmis aux juridictions judiciaires »

[11] Cour administrative d’appel de Paris, 23 octobre 2024, n° 23PA03210

[12] Conseil d’État, 19 décembre 2024, n° 490952, précité

[13] Conseil d’État, 19 décembre 2024, n° 490157, précité

[14] Voir par exemple en ce sens, Conseil d’État, 6 janvier 2025, n° 471653, annulant un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris (23 décembre 2022, n° 22PA03756) et confirmant la légalité d’une sanction d’exclusion définitive de fonction prononcée à l’encontre d’un gardien de la paix stagiaire, alors pourtant que celui-ci n’avait pas été informé de son droit de se taire et qu’il avait reconnu les faits tant lors de l’enquête administrative qu’ensuite au cours de la séance du conseil de discipline

[15] Conseil d’Etat, 23 décembre 2011, n° 335033

[16] Conseil d’État, 19 décembre 2024, n° 490952, précité

[17] Voir notamment en sens, Tribunal administratif de Bordeaux, 31 octobre 2023, n° 2403359, jugeant que l’obligation de notifier préalablement le droit de se taire s’applique également au recueil d’observations écrites, et donc pas uniquement orales

[18] Voir en ce sens, Cour administrative d’appel de Lyon, 21 novembre 2024, n° 23LY00792 à mettre en perspective avec un autre arrêt rendu par la Cour administrative de Toulouse, 10 décembre 2024, n° 22TL21994 

[19] Conseil d’État, 27 décembre 2024, n° 498210

[20] Voir notamment en ce sens, Conseil d’État, 24 octobre 2024, n° 494229

[21] Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, 22 novembre 2024, n° 2400957

[22] A l’exception toutefois des cas dans lesquels il s’avérerait que la personne poursuivie aurait conservé le silence ou qu’elle se serait seulement exprimée sur des éléments manifestement sans rapport avec les faits reprochés

[23] Voir, à titre de comparaison, l’article préliminaire du Code de procédure pénale qui prévoit, dans sa rédaction actuelle, que : «  En matière de crime ou de délit, le droit de se taire sur les faits qui lui sont reprochés est notifié à toute personne suspectée ou poursuivie avant tout recueil de ses observations et avant tout interrogatoire, y compris pour obtenir des renseignements sur sa personnalité ou pour prononcer une mesure de sûreté, lors de sa première présentation devant un service d'enquête, un magistrat, une juridiction ou toute personne ou tout service mandaté par l'autorité judiciaire. Aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement de déclarations faites sans que ledit droit ait été notifié. »