PADDuC : Charte régionale de lutte contre la précarité : précarité juridique ?
« U puvarellu ùn hà mai asgiu
A quandu li manca u pane, à quandu u casgiu. » (Pruvèrbiu di Corsica)
En 1846, à peine évadé du fort de Ham et réfugié en Angleterre, Louis-Napoléon Bonaparte publiait une brochure, « Extinction du paupérisme », avec l’ambition assumée de livrer ses réflexions au public « dans l’espoir que développées et mises en pratique eellees pourront être utiles au soulagement de l’humanité ».
Force est de constater que le neveu de Napoléon, malgré son exercice du pouvoir quelques années plus tard, n’aura pas réussi sa mission.
Dans la cité impériale, plus de 150 ans plus tard, le 2 octobre 2015, l’Assemblée de Corse approuvait, dans le cadre du Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDuC), la « Charte régionale de lutte contre la précarité » avec l’objectif de proposer un « outil au service du développement humain » et d’en finir avec les inégalités sociales.
L’ambition était donc forte pour les élus de l’Assemblée de Corse de s’attaquer à cette triste réalité du territoire insulaire.
Toutes les études socio-économiques rappellent en effet la précarisation croissante de l’île (enclavement, bas salaires, précarisation, cherté de la vie, inégalités, exclusions, discriminations…).
Dans sa formulation, la Charte se voulait déjà audacieuse.
L’on peut rappeler qu’une « charte », bien que le mot soit désormais galvaudé, se rapporte généralement à des textes constitutionnels majeurs (la Magna Carta de 1215, la Charte de la Restauration de 1814), à des instruments de protection des droits et libertés fondamentaux (Charte de l’environnement de 2004) ou à des outils de droit international (Charte des Nations-Unies).
Les esprits taquins pourraient également rappeler que dans son premier sens juridique, la « charte » servait à désigner un titre de propriété ou un privilège octroyé. Or, les personnes précarisées sont écartées de l’accès à la propriété et de l’octroi de privilèges.
Le terme de précarité se rapporte pour sa part à ce qui est précaire, c’est-à-dire à ce dont l’avenir n’est pas assuré.
En somme, par cette Charte, les auteurs du PADDuC ont entendu offrir à toutes les parties prenantes un document juridique tendant à combattre la pauvreté et ses effets dans le temps.
Dans son document de synthèse, le PADDuC présente la Charte dans les termes suivants :
« Partie intégrante du PADDUC, la charte est le fer de lance de la lutte contre la précarité et de fait, un outil au service de ce développement humain.
La Charte est un acte d’engagement pour l’ensemble des acteurs compétents et investis dans la lutte contre la précarité. Elle doit être le point de départ d’une mobilisation générale.
Elle met en avant :
Les principes fondamentaux sur lesquels elle entend faire reposer la lutte contre la précarité
Les résultats attendus
La stratégie d’action qu’elle promeut ».
Cette Charte doit se lire de manière autonome au sein du PADDuC.
Bien qu’elle soit mentionnée au sein du Projet d’Aménagement et de Développement Durable (Livret II), elle n’est évoquée ni dans le Schéma d’Aménagement Territorial (Livret III) ni dans les Orientations Réglementaires (Livret IV).
Les limites juridiques de la Charte sont donc déjà présentes dans la structure même du PADDuC, et son positionnement en première place des annexes apparait comme une maigre consolation.
De plus, dès son propos liminaire, la Charte atteint ses limites et les admet même.
Bien qu’elle soit présentée comme le « fer de lance de la lutte contre la précarité », il est précisé que, « en l’état actuel », ce document n’est qu’un simple « acte d’engagement pour l’ensemble des acteurs compétents et investis dans la lutte contre la précarité ».
Le fait d’insister sur le caractère « précurseur » de la Charte, ce qui peut bien évidemment être critiqué, n’emporte pas réellement la conviction du lecteur, et a fortiori de l’administré.
La Charte n’a donc aucun effet juridique en tant que telle et, contrairement au reste du PADDuC, n’est pas opposable.
A ce jour, à notre connaissance, aucune décision de justice ne mentionne la Charte.
Pourtant, si, en effet, la Charte ressemble parfois à une liste de vœux pieux ou une feuille de route programmatique, certains sujets pourraient recevoir une application pratique, y compris en matière d’aménagement du territoire.
C’est d’ailleurs ce que propose la Charte dans son propos introductif puisqu’il est précisé que :
« Elle doit être un réel outil opérationnel et non pas un document figé ou un acte d’engagement symbolique. Il est donc indispensable qu’elle soit évolutive pour pouvoir s’adapter aux changements sociaux et aux différentes formes de précarité pour ne pas devenir un outil obsolescent et dépourvu d’utilité sociale ».
Le contenu de la Charte est toutefois figé depuis dix ans et le document semble devoir se cantonner à son statut « d’acte d’engagement symbolique ».
Cela étant dit, il convient d’analyser la Charte qui, de manière opérationnelle :
- Formule des principes directeurs ;
- Présente des moyens d’action.
- Sur la formulation de « principes directeurs » au sein de la Charte
La Charte formule des « principes directeurs » organisés autour de deux piliers de la lutte contre la précarité :
- L’amélioration de la conduite de l’action sociale ;
- La réconciliation du développement économique avec le développement humain.
La notion de « principe directeur » n’est pas définie dans la Charte et sa portée n’est pas réellement établie.
L’on peut supposer qu’il s’agit des règles fondamentales qui doivent guider l’action publique en matière de lutte contre la précarité.
De première part, il est envisagé de tendre vers la coordination des acteurs.
Sur ce sujet, la Charte insiste sur le fait que l’institution compétente en matière sociale et médico-sociale devra afficher clairement les stratégies et politiques engagées.
La coordination peut passer par la mutualisation des moyens en raison de la baisse des dépenses publiques.
Très classiquement, il est prévu d’associer les partenaires associatifs à la construction des politiques sociales.
Le seul sujet concret qui ressort de ce principe relève de la proposition de création d’un guichet unique pour les porteurs de projet associatif et la mise en place de formations ciblées.
De deuxième part, la Charte met en avant le développement du préventif au même titre que du curatif.
Il s’agit là d’une formule de bon sens qui, selon la Charte, passe par le développement de la formation des intervenants sociaux, la libération des moyens financiers importants et « surtout » la sensibilisation et l’accompagnement des publics fragiles.
De troisième part, est évoqué le fait de privilégier la prise en compte des parcours plus que des catégories.
Dans ce cadre, la Charte propose la création d’un « dossier social unique », à l’instar du « guichet d’action sociale », qui doit constituer un outil nécessaire à la mise en œuvre de cette stratégie.
De quatrième part, la Charte évoque assez classiquement la satisfaction des besoins fondamentaux.
Outre l’idée d’un SAMU social, « cela suppose de pouvoir convenablement s’alimenter, se loger, se soigner ».
En matière d’aménagement, la production de logements sociaux est identifiée comme une priorité.
De cinquième part, la Charte propose le principe du « développer une pédagogie du « produire et consommer mieux », de façon à rétablir des comportements plus responsables et à promouvoir une économie plus productive.
La Charte prône la généralisation à l’échelle régionale de modes de production plus innovants et solidaires ainsi que des modes de consommation responsables et économes.
De sixième part, il est également prévu d’assurer des conditions de travail décentes pour les emplois permanents et saisonniers.
Les acteurs économiques devront simplement s’engager à offrir à leurs salariés des conditions de travail décentes.
Rien n’est réellement précisé dans la Charte et l’on pourrait simplement penser que les acteurs économiques s’engagent seulement à respecter les obligations existantes en droit du travail.
De septième part, il est prévu de réduire l’enclavement géographique pour rompre l’isolement social.
Ce principe s’inscrit dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire et une offre de transport adaptée.
De huitième part, la Charte propose de promouvoir l’accès à l’éducation et à la culture.
Là encore, il s’agit d’un principe essentiel de toute politique de lutte contre la précarisation.
Toutefois, aucune mesure concrète ne figure dans la Charte.
De neuvième et dernière part, il est prévu d’améliorer les perspectives d’avenir pour la jeunesse insulaire.
En ce sens, les auteurs de la Charte entendent œuvrer pour limiter les conduites déviantes et addictives et améliorer le taux d’insertion des jeunes.
A l’instar de nombreux autres items, l’organisation d’une offre de formations ouverte et accessible est indispensable selon le document.
Concrètement, la Charte préconise la création d’un PASS’jeunes qui puisse répondre, de façon globale, aux problématiques auxquelles sont confrontées les jeunes à savoir le logement, le transport, la formation et la culture.
- Sur la présentation des moyens d’action au sein de la Charte
La Charte se veut ensuite prescriptrice de moyens d’action sur la base des constats et des principes rappelés ci-avant.
Cinq moyens d’action sont évoqués :
- Rendre opérationnelle la mission d’observation et d’information sur la précarité et l’exclusion sociale ;
- Valoriser l’économie sociale et solidaire ;
- Concevoir une formation au service de la politique de développement de l’île ;
- Réaliser un aménagement du territoire cohérent et équilibré définir un territoire pilote pour une action sociale renouvelée ;
- Définir un territoire pilote pour une action sociale renouvelée.
Le premier moyen d’action consiste à rendre opérationnelle la mission d’observation et d’information sur la précarité et l’exclusion sociale
La Charte attribue à la mission le soin d’élaborer un Atlas social de la Corse afin de dresser un état de la précarité en Corse.
Cet Atlas ne semble toutefois pas avoir été réalisé à ce jour.
Le deuxième moyen consiste à valoriser l’économie sociale et solidaire.
Le Charte présente des éléments généraux sur l’économie sociale et solidaire et insiste sur la pluriactivité.
Le seul véritable moyen d’action proposé étant la création d’un statut de pluriactif et le développement des groupements d’employeurs.
Le troisième moyen d’action porte sur la conception d’une formation au service de la politique de développement de l’île.
Encore une fois, la Charte insiste sur la nécessité de mettre en œuvre une formation adaptée.
A la lecture de la Charte, la formation apparait comme une priorité pour les élus de l’Assemblée de Corse.
Le moyen d’action proposé consiste à sécuriser le financement des organismes de formation pour améliorer leurs compétences, favoriser la mise en synergie des organismes de formation et mener une évaluation qualitative de l’offre existante.
Ces mesures sont en lien avec le Plan Régional de Formation.
Le quatrième moyen d’action porte sur la réalisation d’un aménagement du territoire cohérent et équilibré.
Il s’agit là du moyen d’action le plus intéressant et le plus mobilisable dans le cadre du PADDuC.
Ce moyen d’action est présenté très brièvement mais comporte des éléments dont il faut tenir compte.
L’objectif affiché est « d’en finir avec les inégalités territoriales génératrices de précarité et d’isolement ».
La Charte pose un diagnostic évident, celui des effets de l’aménagement du territoire sur les inégalités :
« Au même titre que les moyens d’action précédemment évoqués, l’aménagement du territoire est aussi bien un outil qu’un enjeu dans la lutte contre les inégalités sociales et territoriales. Non seulement il permet de rapprocher les hommes mais il permet aussi de rompre l’enclavement des territoires. L’aménagement du territoire, en ce qu’il favorise la complémentarité territoriale répond à un souci d’équilibre entre les différents espaces de l’île et à l’exigence sociale d’une plus grande proximité ».
La Charte comprend alors des moyens d’action qui doivent permettre, à travers l’organisation du territoire, à tendre vers la fin des inégalités sociales.
Le document pose « les principes d’une armature urbaine confortant un maillage territorial efficient en infrastructures, équipements et services ».
En outre, il convient de mettre en œuvre une politique ambitieuse en matière :
- De connexion aux infrastructures de transports ;
- D’économie de foncier ;
- D’aménagement économique structuré.
Ainsi, si les acteurs de l’aménagement du territoire se saisissent pleinement de la Charte, il serait possible de rappeler et d’opposer les moyens d’action figurant dans ce document.
Notamment, certains requérants pourraient être tentés de critiquer des documents d’urbanisme qui ne tendent pas vers la fin des inégalités sociales, en rappelant les principes posés.
Toutefois, la portée de ces dispositions apparait particulièrement limitée dans la mesure où elles demeurent vagues et imprécises.
Le cinquième et dernier moyen d’action consiste à définir un territoire pilote pour une action sociale renouvelée.
Il s’agit, sans plus de détail, d’expérimenter la coordination sur un objectif et un territoire pilote.
- Conclusion
En synthèse, malgré une analyse sérieuse de la précarité en Corse et la formulation d’un plan d’action ambitieux, la Charte régionale de lutte contre la précarité est limitée dans sa portée.
Peu ou pas mobilisable juridiquement, elle semble devoir demeurer à l’état d’acte d’engagement purement symbolique.
Un seul document établi par l’Assemblée de Corse revendique la filiation avec la Charte.
Il s’agit du Plan de lutte contre la précarité qui a été adopté par l’Assemblée de Corse le 30 mars 2017.
Au sein de ce plan, l’on retrouve les principales ambitions de la Charte puisque les mesures prévues sont organisées autour de trois grands axes :
- Replacer l’exigence de solidarité au cœur de l’action publique ;
- La santé et la solidarité ;
- Le logement.
Une feuille de route opérationnelle a bien été présentée à l’Assemblée de Corse en juillet 2018 avec, toujours, la présentation d’objectifs.
Cela n’apparait toutefois pas suffisant pour donner une réelle consistance juridiquee à la Charte régionale de lutte contre la précarité.
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