Selon l’URSSAF Caisse Nationale, 7 contrôles sur 10 aboutissent à une régularisation (pour Ayming, c’est 9 contrôles sur 10 qui aboutissent à une régularisation de cotisations par l’URSSAF, pour les entreprises de plus de 250 salariés[1]). C’est dire l’importance de ces vérifications pour les entreprises. A partir des ces données, plusieurs attitudes peuvent être envisageables : soit considérer que l’URSSAF a raison (ce qui est souvent le cas) et négocier avec elle des délais de paiement et une réduction des majorations de retard, soit au contraire se battre et ne pas subir. Et dans ce cas, outre des arguments sur le fond du redressement, le cotisant sera immanquablement amené à évoquer des arguments de procédure, sachant que le moindre manquement, peut entraîner la nullité de la procédure.

Quels peuvent être ces manquements ?

Nous allons rapidement tenter de les évoquer en suivant le cours du contrôle et du contentieux.

I – L’avis de contrôle

Sauf en cas de travail dissimulé, tout contrôle est précédé au moins trente jours avant la date de première visite de l’inspecteur, de l’envoi d’un avis de contrôle[1]. Cet avis fait état de l'existence d'un document intitulé " Charte du cotisant contrôlé " présentant à la personne contrôlée la procédure de contrôle et les droits dont elle dispose pendant son déroulement et à son issue[2]. En outre, il est fait mention dans cet avis de la possibilité pour le cotisant se faire assister du conseil de son choix[3]. Malgré ces mentions lapidaires, le cotisant et son conseil devront vérifier plusieurs éléments :

• L’existence des mentions relatives à la « Charte du cotisant contrôlé » et à la possibilité de se faire assister d’un conseil[4] ; l’absence d’une seule de ces mentions entraîne la nullité de la procédure de contrôle[5] ;
• L’adresse d’envoi du document. Cet avis doit être adressé : pour une personne morale, à l’attention de son représentant légal, soit au siège social de l’entreprise soit à l’établissement principal ; pour une personne physique, à son domicile ou à défaut à son adresse professionnelle. Sauf précision contraire, cet avis vaut pour l’ensemble des établissements de la personne contrôlée[6]. En revanche, si l’URSSAF a indiqué les établissements concernés par le contrôle, la vérification ne pourra de dérouler que dans les établissements indiqués
• Le respect de la date de première visite[7].

Est en revanche sans importance la mention, sur l’avis de contrôle, de la liste des documents à présenter, même si cela est toujours le cas en pratique. Plus encore, l’URSSAF n’est même pas liée par cette liste de documents. En effet, le cotisant est tenu de mettre à disposition des inspecteurs tout document et de permettre l'accès à tout support d'information qui leur sont demandés comme nécessaires à l'exercice du contrôle[8].

II - Le déroulement du contrôle

L’URSSAF dispose en la matière de prérogatives importantes, exorbitantes du droit commun.

Ainsi, les employeurs doivent présenter « tout » document et permettre l'accès à tout support d'information qui leur sont demandés par les agents dès lors que ceux-ci sont nécessaires à l'exercice du contrôle[9].

Les termes « présenter » et « qui leur sont demandés », impliquent que les employeurs montrent volontairement, aux agents, les documents permettant de vérifier les déclarations. En sens inverse donc, les inspecteurs ne peuvent pas contraindre un salarié, en l’absence du dirigeant, à ouvrir les tiroirs et les armoires des bureaux[10]. Le contrôle nécessite donc la collaboration du chef d’entreprise[11].

De même, suivant l’article R. 243-59 II, al. 4 et 5, les inspecteurs peuvent interroger les personnes rémunérées, notamment pour connaître leurs noms et adresses ainsi que la nature des activités exercées et le montant des rémunérations y afférentes, y compris les avantages en nature. Les agents outrepasseraient leurs droits en interrogeant les conjoints des salariés à leur domicile[12]. De même, ils ne pourraient entendre les salariés que dans l'entreprise ou sur les lieux du travail[13]. Enfin, l’interrogatoire ne peut être qu’oral ; un inspecteur ne saurait donc envoyer des questionnaires au domicile des intéressés[14].

Aucune disposition spécifique n’est prévue dans le Code de la sécurité sociale en matière de durée du contrôle[15] sauf pour les entités de moins de vingt salariés[16].

Enfin, on relèvera qu’est proposé au cotisant au terme du contrôle (sauf en cas de travail dissimulé) un entretien afin de présenter au cotisant les constats susceptibles de faire l'objet d'une observation ou d'un redressement.

Toutefois, tous ces pouvoirs importants ne conférent cependant pas aux URSSAF l’impunité.

Ainsi, dans le cadre de contrôles sur place, la jurisprudence a eu à se positionner sur certaines pratiques fréquentes des organismes de recouvrement.

Par exemple :

• L’emport de documents : l’article R. 243-59 II alinéa 3 précise que, « sauf autorisation de la personne contrôlée, seules des copies des documents remis peuvent être exploitées hors de ses locaux ». L’emport de documents originaux nécessite donc l’accord de l’employeur et seules des copies de documents confiées par le cotisant (et non pris de force), peuvent être emportées…
• La copie de documents numériques sur clé USB : certes, la remise d’une clé USB n’est pas en soi, signe d’aucune contravention aux règles de la procédure de contrôle. Encore faut-il toutefois que cette clé ne soit pas emportée hors de l’entreprise et que le contenu du disque dur figure sur la liste des « documents consultés »[17], au risque d’entraîner la nullité de la lettre d’observations[18].
• La demande de pièces par mail : cette pratique courante (car plus rapide et plus simple rapide pour les URSSAF) risque de transformer un contrôle sur place en un contrôle sur pièces, dès lors que les documents sont analysés en dehors des locaux de l’entreprise. Il a ainsi été décidé que la demande d’envoi par mail formulée de manière comminatoire à un salarié dont il n’est pas prouvé qu’il a le pouvoir d’engager l’employeur contribue à rendre le contrôle irrégulier[19]
• L’existence d’un débat contradictoire pendant le contrôle[20] :  pour s'assurer de l'existence de ce débat, un parallèle pourrait être fait avec le contrôle fiscal. Ainsi, dans le domaine du droit fiscal, ont été considérées comme insuffisantes et révélateur d’une absence de débat contradictoire : l'absence d'intervention ou de visite dans les locaux de l'entreprise[21] une seule entrevue sur place avec le vérificateur[22], deux interventions brèves (la première pour emporter les documents et la seconde seulement pour les restituer)[23], trois interventions brèves (une pour emporter les documents, la seconde pour examiner succinctement un problème ponctuel, la dernière pour restituer les documents et informer le contribuable des résultats de la vérification)[24].

III – Le respect de la procédure contradictoire postérieure au contrôle

Celle-ci est elle-même divisée en trois parties : les observations de l’organisme, la réponse du cotisant, la réponse de l’URSSAF aux arguments du cotisant[25].

En ce qui concerne les observations de l’organisme, il appartient au cotisant de vérifier :

• Que le document ait bien été envoyé au siège de la société[26] ;
• Que celui-ci comporte l'objet du contrôle, les documents consultés, la période vérifiée et la date de la fin du contrôle. En outre, ces observations doivent contenir les considérations de droit et de fait qui constituent leur fondement et, le cas échéant, l'indication du montant des assiettes correspondant, ainsi que pour les cotisations et contributions sociales l'indication du mode de calcul et du montant des redressements[27] ;
• Qu’apparait la mention d'un délai de trente jours (éventuellement renouvelable) pour que le cotisant puisse répondre à ces observations[28] ;
• Qu’est indiquée la faculté pour le cotisant de se faire assister d'un conseil de son choix[29] ;
• Que la lettre est bien signée par l’ensemble des inspecteurs ayant diligenté le contrôle[30].

La réponse du cotisant ne constitue pas une obligation[31]. Dans sa réponse, la personne contrôlée peut indiquer toute précision ou tout complément qu'elle juge nécessaire notamment en proposant des ajouts à la liste des documents consultés.

Enfin, l’URSSAF ne pourra mettre en œuvre le recouvrement des cotisations, majorations et pénalités faisant l’objet du redressement avant d’avoir adressé au cotisant la réponse à ses éventuelles observations[32].

Lorsque la personne contrôlée répond avant la fin du délai imparti, l'agent chargé du contrôle est tenu de répondre. Chaque observation exprimée de manière circonstanciée par la personne contrôlée fait l'objet d'une réponse motivée[33]. Il appartient donc de vérifier qu’à l’ensemble des éléments soulevés de manière « circonstanciée », une réponse « motivée » a été apportée.

Aucune disposition n’impose aux inspecteurs qui ont procédé au contrôle initial de cosigner par la suite tous les courriers subséquents[34].

IV - La mise en demeure

Suivant l’article L 244-2 du Code de la sécurité sociale, toute action ou poursuite est obligatoirement précédée, par une mise en demeure qui constitue non un acte de procédure mais une simple « invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai imparti ».

Cette mise en demeure doit :

• Inviter l'employeur à régulariser sa situation dans le mois[35] ;
• Préciser la cause, la nature et le montant des sommes réclamées, les majorations et pénalités qui s'y appliquent ainsi que la période à laquelle elles se rapportent[36] ;
• Mentionner au titre des différentes périodes annuelles contrôlées les montants notifiés par la lettre d'observations corrigés le cas échéant à la suite des échanges entre la personne contrôlée et l'agent chargé du contrôle. La référence et les dates de la lettre d'observations et le cas échéant du dernier courrier établi par l'agent en charge du contrôle lors des échanges entre l’URSSAF et le cotisant figurent sur le document. Les montants indiqués tiennent compte des sommes déjà réglées par la personne contrôlée[37] ;
• Mentionner les possibilités de recours (voies et délais) ;
• Être adressée à la personne physique ou morale à qui incombe le paiement des cotisations de sécurité sociale[38] ;
• Respecter le délai de prescription des cotisations[39]; la mise en demeure ne peut concerner que les cotisations exigibles au cours des trois années civiles qui précèdent l’année de leur envoi ainsi que les cotisations exigibles au cours de l’année de leur envoi. En pratique, cela veut dire que pour une mise en demeure qui a été envoyée en novembre 2023, le contrôle et le redressement peuvent concerner les années 2020, 2021, 2022 et 2023.

La loi ne prévoit pas de délai de notification particulier après le respect de la procédure contradictoire.

V – Comment contester un redressement URSSAF

Selon l’article R. 142-1 du code de la sécurité sociale, les réclamations formées contre les décisions prises par les organismes de Sécurité sociale sont soumises à une commission de recours amiable composée et constituée au sein du conseil d'administration de chaque organisme. Cette commission n'est pas une juridiction. Elle n'est qu'une émanation du conseil d'administration de chaque organisme de Sécurité sociale.

La commission (qui est au siège de l’organisme) doit être saisie dans le délai de deux mois à compter de la mise en demeure[40].

La manière dont la commission a été saisie est primordiale : si le cotisant a limité son recours à un ou plusieurs chefs de redressement, il ne pourra plus contester les autres points de redressement devant la juridiction contentieuse[41]. Il est donc conseillé de saisir la commission de manière très large par des formulations telles : « Je conteste l’ensemble des redressements opérés, notamment pour les motifs suivants :… »[42]

A la suite de la saisine de la commission, deux hypothèses doivent être retenues :

• Soit le cotisant laisse la commission statuer sur sa réclamation. Dans ce cas, il attendra la notification de la décision ;
• Soit il fera application des dispositions de l'article R. 142-6 al 1 du Code de la Sécurité sociale suivant lequel lorsque la décision du conseil d'administration ou de la commission n'a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai de deux  mois, l'intéressé peut considérer sa demande comme rejetée et se pourvoir devant le Tribunal (ce délai de deux mois court à compter de la réception de la réclamation par l'organisme de Sécurité sociale ; toutefois, si des documents sont produits par le réclamant après le dépôt de la réclamation, le délai ne court qu'à compter de la réception de ces documents).

Ainsi, le cotisant dispose d'un choix : soit laisser la commission statuer sur son différend, soit accélérer la procédure en saisissant le Tribunal en l'absence de décision de la commission deux mois après sa saisine.

Au terme de ce bref exposé, force est de constater qu’outre le fond d’un redressement, les points de vigilance du cotisant et de son avocat en matière de procédure, sont nombreux. Il n’est donc pas inutile de s’intéresser de près au respect du processus de vérification.

[1] Il s’agit d’une formalité substantielle en l’absence de laquelle la procédure de contrôle serait empreinte de nullité (Cass. civ. 2°. 10 juillet 2008. pourvoi n° 07-18152). En cas de litige, c’est à l’URSSAF à apporter la preuve de l’envoi de ce document (Paris. Pôle 6. Ch. 12. 21 décembre 2017. RG n° 15/11353 15/11357 15/11361)..

[2] L’article R 243-59 I al 4 du Code de la sécurité sociale prévoit que « les dispositions contenues dans la charte sont opposables aux organismes effectuant le contrôle ».

[3] CSS art R 243-59 I et II.

[4] La restriction portée sur l'avis de contrôle, de l'assistance possible pour la société contrôlée, uniquement par un comptable et non par un conseil porte nécessairement grief à celle-ci (Aix-en-Provence, Chambre 4-8, 17 décembre 2021, RG n° 20/05338).

[5] Cass. civ. 2°. 10 octobre 2013. pourvoi n° 12-26586. 18 septembre 2014. pourvoi n° 13-17084 - Douai. 30 novembre 2011. RG n° 10/02911 - Versailles. Ch. 5. 28 août 2014. RG n° 13/00517.

[6] CSS art R 243-59 I al 3 et 4 - Cass civ.2°. 22 octobre 2020. pourvoi n° 19-17606, 19-17604, 19-17605, 19-17253.

[7] Cass. civ. 2. 14 février 2013. pourvoi n° 12-13656 - En cas de non-respect de la date de première visite, il incombe à l’inspecteur d’en informer le cotisant « en temps utile et par tout moyen approprié… et de rapporter la preuve de la réception de l’information en cas de recours contentieux ». En un mot, l’inspecteur doit informer le cotisant de la nouvelle date, sans obligation de renvoyer un avis de passage avec les mentions obligatoires (Cass civ.2°. 15 mars 2018. pourvoi n° 17-13409 - Limoges. Ch. soc. 22 mai 2018. RG n° 17/01051 - Montpellier, 3° chambre sociale, 22 septembre 2021, RG n° 16/05967). En l’absence de cette information, la procédure de contrôle et le redressement sont nuls.

[8] CSS art R 243-59 II al 2 – Relevons également que l’inspecteur peut demander que les documents à consulter lui soient présentés selon un classement nécessaire au contrôle dont il aura au préalable informé le cotisant (CSS art R 243-59 II al 3).

[9]CSS art R 243-59 II al 2.

[10] Cass soc. 28 novembre 1991. Bull. civ. V. n ° 548 V. dans le même sens : Cass. soc. 5 décembre 1991. pourvoi n° 89-17.754 - Bordeaux. Ch. soc. Section B. 17 janvier 2013. RG n° 11/06553.

[11] En cette absence, l’URSSAF serait fondée à mettre en œuvre une taxation forfaitaire (CSS art R 243-59-4) voire la procédure d’obstacle à contrôle (CSS art L 243-12-1).

[12] Cass soc. 28 novembre 1991. Bull. civ. V. n° 548.

[13] Cass civ. 2°. 11 octobre 2005. pourvoi n° 04-30389.

[14] Cass civ. 2°. 10 mai 2005. pourvoi n° 04-3004 – relevons toutefois que le redressement est nul s’il est fondé sur des informations obtenues auprès de tiers : Cass civ.2°. 7 avril 2022. pourvoi n°20-17655.

[15] Cass. 2e civ. 28 mai 2015. pourvoi n° 14-17618 - 5 novembre 2015. pourvoi n° 14-23281).

[16] 3 mois éventuellement renouvelable une fois entre le début effectif du contrôle et la lettre d’observations, avec des exceptions, notamment en matière de travail dissimulé : CSS art L. 243-13.

[17] CSS art R 243-59 III al 1.

[18] Cass civ.2°. 24 juin 2021. pourvoi n° 20-10136  20-10139.

[19] Cass civ.2°. 28 septembre 2023. pourvoi n° 21-21633.

[20] Faut-il rappeler que le respect de la procédure contradictoire se décline en deux phases : un débat contradictoire pendant le contrôle et des échanges contradictoires après le contrôle ? V. notre article : Quelques réflexions sur le respect du principe du contradictoire dans le contrôle URSSAF. Gaz Pal. 27 fev 2018. n° 8. p 16 s.

[21] CAA Marseille, 7 déc. 2006, n° 02-1479.

[22] CE, 4 mars 2009, n° 296956.

[23] CE, 27 juill. 1979, n° 8862 et 9101.

[24] CE, 7 déc. 1983, n° 36722.

[25] On peut cependant être sceptique sur cette procédure dès lors que la réponse du cotisant est adressée au même inspecteur qui a diligenté le contrôle …et qui ne changera donc pas d’avis, sauf à apporter de nouveaux éléments…

[26] Et non à un de ses établissements, par exemple.

[27] CSS art R 243-59 III al 5.

[28] A défaut de réponse de l'organisme de recouvrement, la prolongation du délai est considérée comme étant acceptée CSS art R 243-59 III al 8.

[29] Cass. 2e civ. 3 avril 2014. pourvoi n° 13-11516.

[30] Cass. 2e civ. 6 novembre 2014. pourvoi n° 13-23990. Toutefois, L'apposition sur la lettre d’observations d'une image numérisée d'une signature manuscrite ne permet pas, à elle seule de retenir que son signataire était dépourvu de la qualité requise pour décerner cet acte (Paris Pôle 6 - Chambre 12. 24 septembre 2021. RG n° 17/07918).

[31] L’absence de réponse ne saurait être assimilée à une approbation du redressement effectué : Cass civ. 2°. 9 février 2006. pourvoi n° 04-30535.

[32] Aucune disposition n'impose un formalisme ou un contenu particulier à la réponse de l'inspecteur du recouvrement aux observations du cotisant contrôlé : Caen. 2° Ch. soc. 29 septembre 2017. RG n° 14/02122.

[33] CSS art R 243-59 III al 10.

[34] Cass civ. 2°. 18 février 2021. pourvoi n° 20-12328.

[35] En l’absence de cette mention, le document serait nul : Cass  civ. 2°. 31 mai 2005 pourvoi n° 03-30658 - Rennes, 9° Ch sécurité sociale, 13 octobre 2021, RG n° 18/06494.

[36] CSS art R 244-1 al 1.

[37] CSS art R 244-1 al 2.

[38] C’est le débiteur des cotisations exigées qui doit être le destinataire de la mise en demeure puisqu’elle constitue juridiquement le document lui permettant d’avoir connaissance de la nature, de la cause et de l’étendue de son obligation. Elle est donc essentielle et nul autre que le redevable des sommes doit en être destinataire » (Tribunal Judiciaire de Lille. Pôle social. 8 décembre 2021. RG n° 19/03384 V. également : Saint Denis de la Réunion. Chambre sociale. 16 juin 2022. RG n° 19/01740).

[39] CSS art L. 244-3 al 1.

[40] Notons que le cotisant a également la faculté de payer et de contester. L’intérêt de ce système est de bloquer les majorations de retard. Il convient cependant d’indiquer clairement cette voie. En effet, un paiement sans contestation équivaudrait à une acceptation du redressement.

[41] Cass soc. 29 mars 2001. pourvoi n° 99-17912 - Cass civ. 2°.16 novembre 2004 pourvoi n° 03-30426.

[42]  Bordeaux, Chambre sociale section B, 19 mai 2022, RG n° 19/03199 - Paris, 6, 13, 3 juin 2022, RG n° 18/11976.

[1] Livre blanc. Le contrôle URSSAF. Ed 2023.