Jurisprudence : Tribunal administratif de Grenoble, Ord., 25 mai 2022, n°2203163

Après avoir déchainé les passions sur les plages, c’est au sein des piscines municipales que le port du burkini crée de nouveau la polémique.

Par délibération en date du 16 mai 2022, la ville de Grenoble a modifié le règlement intérieur des piscines municipales et autorisé le port de tenue de bain non près du corps moins longue que la mi-cuisse, comme c’est le cas du « burkini » [1].

Cette décision est loin de faire l’unanimité [2]. Mais derrière les passions et les prises de positions politiques, qu’en est-il du droit ?

I. La détermination du contenu du règlement intérieur d’une piscine municipale

Une piscine municipale est un service public [4] dont la détermination des mesures générales d’organisation relève de la compétence du conseil municipal [5].

Dans ce cadre, la commune doit assurer un fonctionnement conforme aux exigences de salubrité et de sécurité [6] [7] mais encore aux principes régissant tout service public tel que le principe d’égalité ou de neutralité [8] [9].

Les exigences de salubrité et de sécurité :

Au regard des dangers particuliers que présente cet espace de loisir, des dispositions du code du sport et du code de la santé publique viennent encadrer spécifiquement le fonctionnement des piscines municipales.

Le code du sport impose que les piscines municipales présentent des garanties d’hygiène et de sécurité [6]. Quant au code de la santé publique, il exige que leurs conditions de fonctionnement préservent la santé et la sécurité des usagers ainsi que l’hygiène ou la salubrité publique [7].

Par ailleurs, comme tout ouvrage public, une piscine municipale doit faire l’objet d’un fonctionnement normal propre à assurer la sécurité de ses usagers [10].

Dans ce cadre, et afin d’assurer la salubrité et la sécurité, le règlement intérieur d’une piscine municipale peut notamment comporter les règles suivantes :

• Interdire l’accès de la piscine aux mineurs non accompagnés ;
• Interdire l’accès à des personnes en état d’ivresse ;
• Réglementer les zones pieds nus / pieds chaussés ;
• Réglementer la tenue de bain ;
• Imposer la douche savonnée et le passage dans un pédiluve avant d’accéder aux bassins ;
• Réglementer l’usage des toboggans ou des plongeoirs ;
• Etc.

Il convient de souligner qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit, par principe, le port d’un maillot de bain couvrant non près du corps tel que le burkini.

Le principe d’égalité des usagers devant le service public et le principe de neutralité :

Le fonctionnement d’une piscine municipale doit respecter les grands principes de fonctionnement du service public parmi lesquels on trouve le principe d’égalité devant le service public [8] et le principe de neutralité [9].

Le principe d’égalité implique une égalité d’accès et de traitement des usagers [8].

Le principe de neutralité des services publics interdit que le service public, dans son organisation et son fonctionnement, favorise des convictions politiques, religieuses ou philosophiques [9]. C’est notamment pourquoi les agents du service public ne peuvent porter de signes manifestant ostensiblement une conviction politique, religieuse ou philosophique [11].

Cependant, le Conseil d’Etat considère que le principe d’égalité des usagers devant le service publics et les principes de laïcité et de neutralité du service public ne font pas obstacle, par eux-mêmes, à ce que des collectivités territoriales prennent en compte des convictions religieuses dans une certaine mesure pour l’édiction de ces règles communes régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers. C’est ainsi que le juge administratif a validé la possibilité de proposer des menus dits de substitution dans les cantines scolaires [12].

Quant aux usagers du service public, ils ne sont pas soumis au principe de neutralité du service public [13]. Pour autant, le principe de laïcité interdit aux usagers d’un service public de se prévaloir de ses convictions religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers [12] [14].

Ces principes sont repris dans la nouvelle charte de la laïcité dans les services publics établie par le comité interministériel de la laïcité (CIL) [15].

II. La réglementation de la tenue de bain

Par principe, l’usager d’un service public est libre de se vêtir comme il le souhaite. Cette liberté de se vêtir relève du principe d’égal accès au service public, de la liberté de conscience mais encore de la liberté personnelle [16] [17].

D’ailleurs, le principe de laïcité lui-même implique que chacun puisse exprimer librement ses convictions religieuses dans les limites de l’ordre public et des droits et libertés d’autrui [13] [18].

En conséquence, toute restriction relative au choix des vêtements de bain doit être justifiée et proportionnée [16] [17]. Il s’agit de trouver un équilibre entre la préservation de la liberté de se vêtir ou d’exprimer des convictions religieuses par le port de signes manifestant ces convictions d’une part et les exigences de sécurité et de salubrité d’autre part.

Les restrictions de la tenue de bain tenant aux règles d’hygiène :

Le traitement des produits polluants apportés par les baigneurs crée des produits chimiques – la chloramine et la trichloramine – qui présentent des risques pour la santé des baigneurs mais encore pour celle des maîtres-nageurs et autres professionnels travaillant dans les piscines municipales [19].

A ce titre, l’usager d’une piscine constitue une source de contamination de l’eau. Cette situation justifie que des règles d’hygiène soient définies pour diminuer l’apport de matières organiques par les baigneurs [19].

Par exemple, le short de bain est traditionnellement interdit car il est d’usage de porter ce vêtement à l’extérieur de la piscine municipale [20].

S’agissant du burkini, comme pour tout maillot de bain couvrant, aucune règle d’hygiène ne semble pouvoir justifier son interdiction de principe dès lors qu’il est fabriqué dans une matière adaptée au milieu aquatique et qu’il n’est pas porté à l’extérieur [20].

D’ailleurs, interrogé par le Défenseur des droits, le ministère des sports n’a pas relevé d’incompatibilité de principe ou de risques majeurs ou spécifiques au port du burkini en matière d’hygiène [20].

Les restrictions de la tenue tenant aux règles de sécurité :

Il s’agit essentiellement de prévenir les risques liés à la noyade.

Ainsi, certains estiment que le port d’un maillot de bain non près du corps sous la seule condition qu’il soit moins long que la mi-cuisse pourrait faire obstacle à un sauvetage en cas de noyade et serait donc contraire aux règles de sécurité. D’autres font état d’un risque d’aspiration du vêtement dans les systèmes de filtration.

Interrogé par le Défenseur des droits, le ministère des sports n’a, une nouvelle fois, pas relevé d’incompatibilité de principe ou de risques majeurs ou spécifiques au port du burkini en matière de sécurité [20].

D’ailleurs, le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de considérer qu’un arrêté municipal interdisant le port du burkini sur les plages était illégal. Implicitement, il semble ainsi avoir écarté le premier argument tenant au risque pour le sauvetage en cas de noyade [16].

Il ressort de tout ce qui précède que, par principe, le règlement intérieur d’une piscine municipale ne peut interdire le port du burkini que pour des raisons d’hygiène et de sécurité. Or, il ne semble pas établi que le port du burkini comporte des risques avérés et systématiques pour l’hygiène et la sécurité nécessitant qu’il fasse l’objet d’une interdiction générale.

III. Le règlement intérieur des piscines municipales de la ville de Grenoble adopté par délibération du 16 mai 2022

Par délibération en date du 16 mai 2022, le conseil municipal de la ville de Grenoble a décidé de modifier le règlement intérieur des piscines municipales et d’ajouter notamment les dispositions suivantes [21] :

• Le passage de 10 à 12 ans de l’âge minimal pour entrer seul à la piscine ;
• Le port obligatoire du bonnet de bain dans les piscines couvertes ;
• Le port d’une tenue de bain conçu par la baignade et près du corps.

S’agissant des tenues de bain, l’article 10 exige que les tenues de bain doivent être faites d’un tissu spécifiquement conçu pour la baignade, ajustées près du corps et ne doivent pas avoir été portées avant l’accès à la piscine. Ce même article interdit le port de tenues non près du corps plus longues que la mi-cuisse (robe ou tunique longue, large ou évasée) et des maillots de bain-shorts. Il ne règlemente plus la longueur des tenues près du corps [22].

L’exercice du référé-laïcité :

Dès le 15 mai 2022, soit la veille de l’adoption de la délibération litigieuse, le Préfet de l’Isère, Laurent Prévost, a annoncé son intention de déférer la délibération litigieuse au contrôle de légalité du juge administratif en mettant en œuvre le « référé-laïcité » [3].

Le Préfet estime que cette décision « paraît contrevenir au principe de laïcité posé par la loi de 1905 ainsi qu'aux dispositions de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République » [3].

Le référé-laïcité, créé par la loi du 24 août 2021 précitée [23], permet au représentant de l’Etat de déférer devant le tribunal administratif compétent une délibération qu’il estime de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics. Le tribunal saisi doit statuer dans les 48 heures [24].

Tenant son engagement, le Préfet de l’Isère a saisi le Tribunal administratif de Grenoble le 23 mai 2022 sur le fondement de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

La suspension de la délibération par le Tribunal administratif de Grenoble :

Par ordonnance du 25 mai 2022 [25], le Tribunal administratif de Grenoble a ordonné la suspension de la délibération en date du 16 mai 2022 du conseil municipal de la ville de Grenoble en ce qu’elle autorise l’usage de tenues de bain non près du corps moins longues que la mi-cuisse.

Le Tribunal considère que le conseil municipal de la ville de Grenoble a entendu déroger à la règle générale d’obligation de porter des tenues ajustées près du corps pour permettre à certains usagers de s’affranchir de cette règle dans un but religieux et ainsi porté gravement atteinte au principe de neutralité des services publics :

• « 6. En permettant aux usagers du service public communal des piscines de Grenoble de porter des tenues « non près du corps », sous la seule condition qu’elles soient moins longues que la mi-cuisse - comme c’est le cas notamment du vêtement de baignade appelé burkini-, c’est à dire en dérogeant à la règle générale d’obligation de porter des tenues ajustées près du corps pour permettre à certains usagers de s’affranchir de cette règle dans un but religieux, ainsi qu’il est d’ailleurs reconnu dans les écritures de la commune, les auteurs de la délibération litigieuse ont gravement porté atteinte aux principe de neutralité du service public. »

Ainsi qu’il a été expliqué ci-dessus, le principe de laïcité interdit effectivement aux usagers d’un service public de se prévaloir de ses convictions religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers. Le Tribunal administratif de Grenoble applique donc cette solution de principe.

IV. Critique de la décision du Tribunal administratif de Grenoble

La décision du Tribunal administratif de Grenoble appelle quelques critiques.

Une décision conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat ?

Le Tribunal administratif de Grenoble applique une jurisprudence constante selon laquelle les principes de neutralité et de laïcité des services publics empêchent les usagers d’un service public de se prévaloir de ses convictions religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers.

Cependant, le Conseil d’Etat juge aussi que les principes de laïcité et de neutralité du service public ne font pas obstacle, par eux-mêmes, à ce que des collectivités territoriales prennent en compte des convictions religieuses dans une certaine mesure dans l’édiction de ces règles communes régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers [12].

Or en l’espèce, ceux ne sont pas des usagers qui ont entendu s’affranchir d’une interdiction de principe du port du burkini dans les piscines municipales de la ville de Grenoble mais bien la ville de Grenoble qui, dans l’édiction des règles communes régissant le fonctionnement de ses piscines municipales, a entendu mettre fin à des règles qui ne seraient pas justifiées par des exigences d’hygiène et de sécurité et prendre en compte l’expression de convictions religieuses [26].

Les incertitudes restantes quant à la légalité d’une interdiction de principe du port du burkini dans les piscines municipales :

En tout état de cause, la solution du Tribunal apparait critiquable au moins à un égard : elle ne statue pas expressément sur le caractère fondé de la règle commune dont l’usager souhaiterait s’affranchir, ici l’usage d’une tenue de bain non près du corps moins longue que la mi-cuisse.

En d’autres termes : qu’en est-il lorsque cette règle porte une atteinte non justifiée et / ou disproportionnée à la liberté personnelle et à la liberté de conscience qui comprennent la liberté de porter des signes manifestant ses convictions religieuses ?

Le fait qu’un usager souhaite s’affranchir d’une règle commune régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers pour des raisons religieuses ne devrait pas empêcher cet usager d’interroger le caractère fondé ou non de la règle qu’il conteste et dont il souhaite s’affranchir. Il en va de l’Etat de droit et du principe de laïcité qui respecte et protège l’exercice libre de tous les cultes.

Dans ces écritures, le Préfet de l’Isère a notamment soutenu que les tenues de bain doivent être près du corps pour éviter le risque de s’accrocher ou d’être happé par des appareils de filtration. Implicitement, le Tribunal administratif de Grenoble semble adopter cet argument.

Cette position ne semble pourtant pas faire consensus.

D’une part, elle ne semble pas partagée par le ministère des sports qui a été interrogé en 2018 par le Défenseur des droits sur la question précise du port du burkini par les usagers d’une piscine au regard des normes d’hygiène et de sécurité et qui n’a pas relevé d’incompatibilité de principe ou de risques majeurs au port du burkini en matière d’hygiène et de sécurité [20].

D’autre part, elle n’est pas partagée par le Défenseur des droits lui-même qui a considéré dans trois décisions que le refus d’accès à une piscine opposé à une usagère du fait du port d’un burkini n’était pas justifié pour des raisons d’hygiène et de sécurité et caractérisait une discrimination fondées sur la religion et le genre. Aucun des établissements en cause n’a été en capacité de démontrer l’existence d’un risque réel du port du burkini pour l’hygiène ou la sécurité. Or, dans l’une de ces trois décisions, l’établissement en cause se prévalait justement d’un danger d’aspiration : cet argument a été écarté par le Défenseur des droits comme non établi faute d’une démonstration d’un risque systématique d’aspiration lié au port du burkini [20].

Une décision du Conseil d’Etat sur la question serait donc souhaitable…

Le 1er juin 2022, par Maëlle Meurdra, Avocate au Barreau de Rennes

Tél. : 06 21 87 13 23

Mél. : cabinet@meurdra-avocat.fr

Site internet : meurdra-avocat.fr

[1] « […] il convient de relever que le terme de burkini est une contraction de burqa et de bikini. Il s'agit d'un vêtement composé de deux ou trois éléments, et couvrant l'ensemble du corps de la femme, à l'exception du visage, des mains et des pieds. Ce justaucorps en lycra comprend un pantalon, une tunique à manches longues et une cagoule couvrant la tête et le cou, cette dernière étant soit détachée soit intégrée à la tunique. » (Décision du Défenseur des droits n°2018-303 du 27 décembre 2018)

[2] https://www.lefigaro.fr/actualite-france/burkini-dans-les-piscines-feu-vert-a-grenoble-apres-un-vote-municipal-serre-20220516 ; https://www.francetvinfo.fr/societe/religion/laicite/polemique-sur-le-burkini/port-du-burkini-dans-les-piscines-de-grenoble-on-vous-explique-la-polemique-autour-de-l-autorisation-defendue-par-eric-piolle_5141203.html

[3] Communiqué de presse du 15 mai 2022 de la Préfecture de l’Isère (https://www.isere.gouv.fr/Publications/Salle-de-presse/Derniers-communiques/Deliberation-du-conseil-municipal-de-Grenoble-sur-le-reglement-interieur-des-piscines-municipales)

[4] Conseil d'Etat, 3 Juin 2013, n° 361697 

[5] Conseil d’Etat, 14 avril 1995, n°100539

[6] Elles sont définies par voie réglementaire (Art. L. 322-2 du code du sport).

[7] Article L. 1332-4 du code de la santé publique

[8] Conseil d’Etat, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, n°92004 ; Conseil d’Etat, Sect., 10 mai 1974, Denoyer et Chorques, n°s 88032 88148 ; Conseil constitutionnel, 27 juin 2001, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse et à la contraception, n°2001-446 DC

[9] Conseil constitutionnel, 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication, n°86-217 DC ;  Conseil d’Etat, 27 juillet 2005, Commune de Sainte-Anne, n°259806

[10] Conseil d’Etat, 8 février 1980, n°08405 ; Cour administrative d’appel de Bordeaux, 28 septembre 2017, n°15BX04095

[11] Conseil d’Etat, Avis, 3 mai 2000, Demoiselle Marteaux, n°217017 ; Article L. 121-2 du code de la fonction publique

[12] Conseil d’Etat, 11 décembre 2020, Commune de Chalon-sur-Saône, n°426483, conclusions Laurent Cytermann : à propos des menus de substitution dans les cantines scolaires.

[13] Conseil d’Etat, 2 novembre 1992, Epoux Kherouaa, n°130394

[14] Conseil constitutionnel, 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, n°2004-505 DC

[15] Nouvelle charte de la laïcité dans les services publics adoptée à l’occasion du comité interministériel de la laïcité (CIL) du 9 décembre 2021 

[16] Conseil d’Etat, 26 août 2016, Commune de Villeneuve-Loubet, n°402724 ; Conseil d’Etat, 26 septembre 2016, n°403578 ;

[17] Cour EDH, 1er juillet 2014, S.A.S. c. France, n°43835/11

[18] Article 1er de la Constitution ; Article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat

[19] En effet, la réaction entre les produits chlorés utilisés pour désinfecter les eaux de baignade d’une part et les matières organiques (sueurs, crème, salive, cheveux, etc.) d’autre part génère de la chloramine dans l’eau et de la trichloramine dans l’air. Ces composés chimiques sont source d’irritation de la peau, des yeux et du nez et provoquent des allergies.

[20] Décision du Défenseur des droits n°2018-297 du 12 décembre 2018 ; Décision du Défenseur des droits n°2018-301 du 27 décembre 2018 ; Décision du Défenseur des droits n°2018-303 du 27 décembre 2018

[21] Je remercie la ville de Grenoble de m’avoir communiqué la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux.

[22] https://www.grenoble.fr/2670-conseil-municipal-du-16-mai-2022.htm ; https://www.youtube.com/watch?v=qzHtLrjrvmI

[23] Loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République

[24] Article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ; Article L. 554-3 du code de justice administrative

[25] Tribunal administratif de Grenoble, Ord., 25 mai 2022, n°2203163

[26] En effet, le Tribunal administratif de Grenoble précise que la ville de Grenoble a reconnu dans ses écritures avoir poursuivi un but religieux.