Face à une construction édifiée en violation des règles d’urbanisme, une commune peut souhaiter agir pour obtenir la démolition de la construction et la remise en état du terrain.

Plusieurs actions s’offrent à elle.

 

  • Compétence de la commune et de l’EPCI

Le transfert de la compétence en matière de Plan local d’urbanisme (PLU) à l’établissement de coopération intercommunale (EPCI) ne s’oppose pas à ce que la commune agisse directement pour faire respecter les règles d’urbanisme sur son territoire et demander la remise en état et la démolition des constructions illégales.

En effet, la commune demeure compétente en matière d’urbanisme et notamment pour délivrer les autorisations d’urbanisme en application des articles L.422-1 et L. 422-3 du code de l’urbanisme.

De plus, le respect des règles d’urbanisme répond à un objectif d’intérêt général qui justifie l'action en démolition ou en mise en conformité. La commune peut donc exercer cette action en cas d'abstention de l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme, alors même qu'une violation de la règle d'urbanisme a été constatée (Cour de cassation, 3ème chambre civile, 21 janvier 2021, n°20-10.602).

La commune a une compétence concurrente avec l’établissement de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, pour faire respecter les règles d’urbanisme (Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 19 mai 2021, n° 20/03906, Cour d’appel de Toulouse, 3ème chambre, 25 avril 2024, n° 23/01542).

 

  • L’action devant le juge pénal

Procès-verbal établi par les services de la commune

La commune peut être à l’origine de l’action pénale. En effet, c’est un procès-verbal établi par l’un de ses agents assermentés qui peut être à l’origine des poursuites pénales.

Les infractions aux règles d’urbanisme peuvent être constatées par les fonctionnaires municipaux ou intercommunaux commissionnés à cet effet par le maire et assermentés. Leurs procès-verbaux, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, sont alors transmis au procureur de la République.

 

Constitution de partie civile

En application des articles L. 480-1 et L. 610-1 du code de l'urbanisme, la commune ainsi que l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les faits commis sur leur territoire.

La commune peut donc déposer une plainte et se constituer partie civile devant le Tribunal correctionnel.

 

Démolition et remise en état à titre de réparation

En application de l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme, le juge pénal peut ordonner la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur.

Ces mesures constituent, non pas des sanctions pénales, mais des mesures à caractère réel destinées à faire cesser une situation illicite ainsi qu'à réparer le préjudice subi par les tiers (Cour de cassation, chambre criminelle, 22 janvier 2008, n° 07-82.560).

La démolition des ouvrages en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur est à la charge du bénéficiaire des travaux à l'époque où l'infraction a été commise, même s’il a vendu ultérieurement le bien (Cour de cassation, chambre criminelle, 20 novembre 2001, n° 01-81.403 ; Cour de cassation, chambre criminelle, 15 octobre 1997, n° 96-84.280).

Cette remise en état peut être demandée à titre de réparation civile (Cour de cassation, chambre criminelle, 3 novembre 2010, n° 09-87.968).

Le principe de réparation intégrale du dommage impose au juge pénal d'ordonner la réparation en nature (par exemple, la démolition de l'ouvrage irrégulier), dès lors que la partie civile le demande et que cette mesure est la seule susceptible de faire disparaître le trouble personnel subi (Cour de cassation, chambre criminelle, 9 septembre 2008, n° 07-88.699, Cour de cassation, chambre criminelle, 15 janvier 1997, n° 96-82.264).

La commune peut donc demande à titre de réparation la démolition et la remise en état. Elle n'a pas à justifier d'un préjudice personnel et direct (Cour de cassation, chambre criminelle, 9 avril 2002, n° 01-82.687).

 

  • L’action devant le juge civil

Au fond

La commune peut agir devant le juge civil pour obtenir la remise en état du terrain en réparation d’un préjudice sur le fondement de l’article 1240 du Code civil, c’est-à-dire sur le fondement de la responsabilité de droit commun pour faute.

Le code de l’urbanisme comprend également un fondement spécifique.

L’article L. 480-14 permet aux communes et aux EPCI compétents en matière de PLU d’agir devant le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié ou installé sans autorisation, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité, en violation de l'article L. 421-8.

La commune, qui agit sur ce fondement, n’a pas à démontrer un préjudice personnel et direct (Cour de cassation, 3ème chambre civile, 16 mai 2019, n° 17-31.757).

Cette action civile se prescrit par 10 ans à compter de l’achèvement des travaux.

La démolition ne peut être ordonnée si l’ouvrage peut être mis en conformité et que le propriétaire accepte cette mise en conformité (Conseil constitutionnel, 31 juillet 2020, n° 2020-853).

 

En référé

Parallèlement à l’action au fond, la commune peut agir en référé sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile.

Cet article permet de demander au juge, dans le cadre d’une procédure plus rapide, d’ordonner des mesures conservatoires ou de remise en état pour prévenir un dommage imminent ou pour faire cesser un trouble manifestement illicite.

Il n’est pas besoin de démontrer l’existence d’une urgence.

Le trouble manifestement illicite est caractérisé lorsque les aménagements et constructions ont été réalisés en violation des dispositions du code de l'urbanisme et du plan local d'urbanisme (Cour d’appel de Paris, 9 mars 2023, n° 22/15598).

 

La commune peut saisir le juge des référés sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile pour demander la remise en état dans le cas de la violation d’une règle d’urbanisme :

  • même si la connaissance du litige relève au fond du juge pénal puisque les travaux irréguliers constituent également une infraction pénale (Cour de cassation, 1ère chambre civile, 17 décembre 2002, n° 00-18.708 ; Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 5 avril 2023, n° 22/04560, Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 6 décembre 2023, n° 23/01783 ; Cour d’appel de Grenoble, 1ère chambre, 12 décembre 2023, n° 23/01331).
  • même si l’article L. 480-14 permet également de saisir le juge du fond pour demander la démolition ou la mise en conformité de l’ouvrage ou de travaux irréguliers (Cour de cassation, 3ème chambre civile, 20 mars 2025, n° 23-11527).

 

Sur ce fondement, peut être ordonnée :

  • l'interruption des travaux non autorisés (Cour de cassation, 3ème chambre civile, 25 septembre 2012, n° 11-19.005) ;
  • la remise en état à la demande de la commune en cas de violation manifeste des règles édictées par le code de l'urbanisme mais également par le règlement du document d’urbanisme, les ouvrages n’étant pas régularisables et engendrant un trouble manifestement illicite (Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 5 avril 2023, n° 22/04560 ; Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 19 mai 2021, n° 20/03906 ; Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 23 février 2023, n°22/03086).

 

  • En défense : droit à la vie privée et familiale des contrevenants

En défense, les propriétaires et bénéficiaires des travaux illégaux peuvent invoquer l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et le droit à la vie privée et familiale qui inclut le droit au domicile. 

La Cour européenne des Droits de l’homme a en effet jugé que lorsque les ouvrages irréguliers constituent un domicile, la remise en état ne doit pas porter une atteinte disproportionnée au droit à la vie privée et familiale.

La règlementation nationale d’urbanisme, bien que prévue par la loi et poursuivant un but légitime, constitue une ingérence dans la vie privée et familiale et doit être proportionnée au but poursuivi. Il appartient alors aux juridictions nationales d’exercer ce contrôle de proportionnalité (CEDH, 17 octobre 2013, Winterstein c/ France, req. n°27013/07).

 

Pour effectuer ce contrôle de proportionnalité, le juge va prendre en compte :

  • La nature de l’irrégularité de la construction, et la possibilité d’une mise en conformité,
  • La connaissance qu’avait la personne de l’illégalité de la construction entreprise,
  • La nature précise de l’intérêt protégé (terrain en zone protégée, sensibilité environnementale du secteur, existence d’un risque)
  • Les possibilités de relogement existantes, au regard de l’importance et de l’ancienneté de l’implantation des personnes concernées et les démarches effectuées en vue de ce relogement.

 

Ainsi, la remise en état, afin de préserver l’environnement, ne constitue pas une atteinte disproportionnée au droit à la vie privée et familiale dès lors qu’il n’est pas établi l’impossibilité d’un relogement en zone constructible, lorsque les prévenus n’ont fait aucune démarche en ce sens (Cour de cassation, Chambre civile 3, 12 octobre 2022, n°21-12.880 ; Cour de cassation, Chambre criminelle, 2 mai 2018, n°17-85.839, Cour d’appel de Bordeaux, 1ère chambre civile, 23 mai 2019, n° 18/05047, Cour d'appel de Bordeaux, 2e chambre civile, 4 avril 2024, n° 21/03490, Cour d'appel de Toulouse, 3e chambre, 23 mai 2024, n° 23/02850).

Le juge prend en compte la mauvaise foi des prévenus, qui ont construit en toute connaissance de cause dans une zone protégée (Cour de cassation, Chambre criminelle, 15 janvier 2019, n°18-80.341 ; Cour de cassation, Chambre criminelle, 15 mai 2018, n°17-82.222).

Ainsi est justifiée la demande de remise en état d’un terrain situé en zone naturelle, au regard de l’impératif de protection de l’environnement, d’intérêt général, notamment à l’égard des zones rurales non urbanisées qu’il convient de préserver, les prévenus ne démontrant pas qu’ils pourraient se loger de façon régulière, la construction ayant été poursuivie malgré les interdictions qui ont été faites, cela sur plus d’une année (Cour d'appel de Poitiers, 1ère chambre, 8 mars 2022, n° 21/02352).