Par un arrêt d’espèce en date du 20 novembre 2025 (Cour administrative d’appel de Paris, 1ère chambre, 20 novembre 2025, 25PA00466), la cour administrative d’appel de Paris annule une décision de préemption d’un établissement public foncier et précise, à cette occasion, plusieurs exigences tant de légalité externe que de légalité interne encadrant l’exercice du droit de préemption.

En premier lieu, la Cour accueille un moyen d’incompétence de l’auteur de la décision.

La décision de préemption avait été signée par le directeur général adjoint de l’EPF, en se fondant sur l’empêchement du directeur général. Or, la Cour juge que la seule circonstance que ce dernier soit en congé ne saurait caractériser un empêchement au sens des textes applicables.

En l’absence d’un véritable obstacle dirimant à l’exercice de ses fonctions, la délégation ne pouvait être valablement mise en œuvre. La décision est donc entachée d’incompétence.

En deuxième lieu, la Cour précise les exigences relatives à l’avis du service des domaines.

La Cour rappelle que le titulaire du droit de préemption doit non seulement avoir reçu l’avis du service des domaines avant de décider, mais également avoir disposé d’un délai suffisant pour en prendre utilement connaissance, ce qu’il appartient au juge d’apprécier au regard d’un faisceau d’indices.

Sur ce point, le Conseil d’Etat avait déjà jugé que « la circonstance que la décision de préemption soit prise le jour même de la réception de l’avis des domaines n’est pas à elle seule de nature à l’entacher d’illégalité »[1]. C’est donc au regard de l’ensemble des éléments du dossier que le juge doit se prononcer.

En l’espèce, la décision de préemption avait été signée le jour même de l’expédition de l’avis des domaines, à un prix environ égal au quart de celui mentionné dans celui-ci. Aucune preuve horodatée ne permettait d’établir que l’EPF avait été en mesure de prendre utilement connaissance de cet avis avant de décider. Dans ces conditions, la Cour considère que la formalité substantielle de consultation préalable du service des domaines n’a pas été respectée, ceci étant de nature à priver à la fois le titulaire du droit de préemption et l’auteur de la déclaration d’intention d’aliéner de la garantie attachée à cette consultation[2].

En troisième lieu, la Cour sanctionne l’absence de précision du prix en cas de commission d’agence incluse.

La décision de préemption mentionnait un prix « commission d’agence incluse » sans en préciser le montant. Or, la Cour rappelle que le titulaire du droit de préemption doit indiquer un prix précis d’acquisition, distinct de la rémunération de l’intermédiaire immobilier. A défaut, la décision méconnaît les exigences de l’article R. 213-18 du code de l’urbanisme.

En l’espèce, la Cour juge que cette imprécision a nécessairement pour effet de faire peser sur le vendeur la charge de la commission, ce qui entache la décision d’illégalité.

En quatrième lieu, la Cour retient un détournement de pouvoir pour insuffisance du prix de la préemption.

Tout en rappelant que le caractère excessif ou insuffisant du prix proposé par le titulaire du droit de préemption est, en principe, sans incidence sur la légalité de la décision, elle admet néanmoins que, dans certaines circonstances, une telle anomalie puisse révéler un détournement de pouvoir. 

En l’espèce, l’EPF avait fixé son prix d’acquisition à hauteur de 27 % du prix évalué par le service des domaines, évaluation qui a été ultérieurement corroborée par le juge de l’expropriation, lequel a confirmé un ordre de grandeur comparable.

Ce faisant, le juge administratif prend la peine de confronter l’analyse du prix non seulement à l’avis des domaines, mais également à l’évaluation retenue par le juge de l’expropriation, alors même qu’il ne lui appartient en principe pas de se prononcer sur la valeur du bien.

Face à cette disproportion manifeste, la Cour estime que l’établissement public foncier ne peut être regardé comme ayant réellement eu l’intention d’acquérir l’ensemble immobilier mais cherchait davantage à faire échec à la promesse de vente conclue par le propriétaire du bien. Le détournement de pouvoir de l’autorité préemptrice est retenu.

En dernier lieu, la Cour accueille le moyen tiré de l’absence de réalité du projet.

La décision de préemption faisait état d’une opération de création de logements sociaux dans une commune reconnue déficitaire en la matière. Toutefois, la préemption ne portant que sur la nue-propriété du bien, le vendeur conservant un usufruit viager, la vente n’aurait eu, à court et moyen terme, aucune incidence concrète sur la transformation des logements existants en logements sociaux.

Dans ces conditions, la Cour considère que l’EPF ne justifie pas de la réalité effective du projet invoqué, lequel ne pouvait produire aucun effet concret dans un délai prévisible. Ce dernier apport doit toutefois être nuancé à la lumière de la décision postérieure du Conseil d’Etat du 25 mars 2026 (Conseil d'État, 25 mars 2026, 504317, mentionné aux tables du recueil Lebon) lequel a censuré une approche trop exigeante de la réalité du projet en jugeant que la circonstance que l’opération suppose des acquisitions foncières complémentaires ou que son échéance ne soit pas déterminée est, à cet égard, indifférente.

En conclusion, cet arrêt illustre le contrôle particulièrement exigeant exercé par le juge administratif sur le droit de préemption, tant au titre de la compétence de son auteur, du respect des garanties procédurales, que de la sincérité des objectifs poursuivis et de la précision des conditions financières de l’opération.

Cour administrative d’appel de Paris, 1ère chambre, 20 novembre 2025, 25PA00466

 

[1] Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 23 janvier 2008, n°308995

[2] Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies,  23 décembre 2014, n° 364785