Introduction

En janvier 2026, le Parlement européen a franchi un pas décisif en saisissant la Cour de justice de l'Union européenne pour avis, sur le fondement de l'article 218, paragraphe 11, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. L'objet de cette saisine préventive : la compatibilité de l'accord commercial entre l'Union européenne et les pays du Mercosur avec les traités fondateurs. Derrière ce geste procédural, en apparence technique, se rejoue un conflit structurel aussi vieux que la construction européenne elle-même : celui de la place respective de l'impératif commercial et de la protection de l'environnement dans l'ordre juridique de l'Union.

Cette tension, je l'avais placée au cœur de ma thèse de doctorat soutenue en 1997 à l'Université de Nice-Sophia Antipolis, consacrée aux rapports entre l'ordre concurrentiel et le droit de l'environnement dans le cadre de l'Union européenne. Près de trente ans plus tard, les termes du débat ont-ils fondamentalement changé ? Le droit a évolué, assurément. Les traités ont été révisés à plusieurs reprises, les principes environnementaux ont gagné en visibilité normative, le Green Deal européen a été proclamé. Mais la structure du problème demeure étonnamment stable, comme si l'architecture même de la construction européenne portait en elle cette contradiction originelle.

L'affaire Mercosur offre ainsi une occasion rare de revisiter cette problématique à la lumière des évolutions du droit positif, tout en mesurant ce qui, fondamentalement, n'a pas changé dans la hiérarchie implicite des valeurs européennes.

I. Une problématique ancienne : la subordination originelle de l'environnement à l'ordre concurrentiel

A. Le constat de 1997 : l'environnement comme variable d'ajustement

Dans le Traité de Rome de 1957, le pilier central du marché unique était la politique de la concurrence. La protection de l'environnement était, quant à elle, tout simplement inexistante. Aucune disposition du traité fondateur ne prévoyait la mise en œuvre d'une politique environnementale. Cette absence n'était pas un oubli ; elle reflétait les priorités des rédacteurs du traité, exclusivement tournés vers la libéralisation des échanges commerciaux entre les États membres.

Le droit communautaire de l'environnement n'a pu se développer qu'à la faveur de la politique d'harmonisation des législations nationales, sur le fondement de l'article 100 du Traité CEE. Paradoxalement, c'est donc un texte à vocation concurrentielle qui a servi de base juridique à la majeure partie de la politique environnementale communautaire jusqu'en 1986. Plus de 250 directives et règlements européens ont ainsi vu le jour, sous le prétexte d'éliminer des distorsions de concurrence, sans que la Cour de justice n'ait remis en cause leur fondement juridique.

Cette situation avait une conséquence majeure : le recours à l'article 100 ne conférait pas une liberté totale aux institutions communautaires. Par principe, il n'était pas possible d'adopter des règlements ou directives environnementales ayant pour effet de limiter les échanges commerciaux entre les États membres. La logique concurrentielle dictait nécessairement sa loi. C'est ce que j'avais qualifié, dans ma thèse, de « domestication du droit de l'environnement par le droit de la concurrence ».

La prééminence de l'ordre concurrentiel se manifestait également dans la jurisprudence de la Cour de justice, qui interprétait restrictivement les dérogations de l'article 36 du Traité CEE. La protection de l'environnement n'apparaissait dans cette liste qu'à travers le cadre étriqué de « la préservation des animaux et des végétaux », qui n'incluait pas la protection des sites naturels. La Cour rappelait à plusieurs reprises que cette liste était d'interprétation stricte et qu'aucune autre exception au principe du libre échange ne pouvait être admise.

B. Les promesses des révisions successives : de l'Acte unique au Traité de Lisbonne

L'Acte unique européen de 1986 a constitué une première étape vers la reconnaissance d'une politique environnementale autonome. Le nouveau titre VII du Traité CEE consacrait enfin l'environnement comme un domaine d'action communautaire à part entière, avec ses propres objectifs et ses propres principes. L'article 130 R énonçait que l'action de la Communauté avait pour objet de « préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement », de « contribuer à la protection de la santé des personnes » et d'« assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ».

Le Traité de Maastricht de 1992, puis le Traité d'Amsterdam de 1997, ont renforcé cette assise. L'article 6 du Traité CE (devenu article 11 TFUE après Lisbonne) a introduit le principe d'intégration : « Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable. » Cette clause transversale semblait annoncer un rééquilibrage des priorités européennes.

Le Traité de Lisbonne de 2007 a parachevé cette évolution en érigeant le développement durable en objectif de l'Union (article 3 TUE) et en renforçant les exigences environnementales dans l'action extérieure. L'article 21 TUE dispose désormais que l'Union « œuvre pour [...] contribuer à l'élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d'assurer un développement durable ».

C. Une question ouverte : ces évolutions ont-elles modifié la hiérarchie implicite ?

Malgré ces avancées textuelles considérables, la jurisprudence de la Cour et la pratique institutionnelle n'ont pas nécessairement consacré une égalité de rang entre les impératifs commerciaux et environnementaux. Le principe d'intégration de l'article 11 TFUE est demeuré largement programmatique, rarement invoqué avec succès pour contraindre les institutions à modifier leurs choix politiques.

La question se pose donc avec une acuité particulière : ces principes environnementaux, désormais inscrits dans les traités, ont-ils une portée normative suffisante pour servir de référence dans le contrôle de compatibilité d'un accord international ? Ou demeurent-ils des orientations politiques dépourvues d'effet juridique contraignant face aux règles du commerce international ? L'affaire Mercosur offre à la Cour de justice l'occasion de trancher — enfin — cette question fondamentale.

II. L'accord UE-Mercosur : une illustration contemporaine de la tension fondatrice

A. Le contenu litigieux : le « mécanisme de rééquilibrage »

L'accord commercial entre l'Union européenne et les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) a été négocié pendant plus de vingt ans avant d'être finalisé en décembre 2024. Il constitue l'un des accords commerciaux les plus ambitieux jamais conclus par l'Union, couvrant un marché de près de 780 millions de consommateurs.

Parmi les dispositions les plus controversées figure le « mécanisme de rééquilibrage » (rebalancing mechanism), obtenu par les pays du Mercosur lors des dernières négociations. Ce mécanisme, inspiré des « plaintes en situation de non-violation » du droit de l'OMC, permet à une partie de contester des mesures qui, sans violer formellement l'accord, « annulent ou compromettent substantiellement » les bénéfices commerciaux qu'elle en attendait. Concrètement, si l'Union adopte de nouvelles normes environnementales — par exemple en matière de déforestation importée ou de traçabilité des produits agricoles — qui auraient pour effet de limiter les importations en provenance du Mercosur, ces États pourraient engager une procédure de règlement des différends. En cas de sentence arbitrale favorable, ils seraient alors autorisés à suspendre des concessions tarifaires, c'est-à-dire à relever leurs propres droits de douane sur certains produits européens.

Ce mécanisme organise ainsi une pression structurelle contre le « droit de réguler » de l'Union en matière environnementale. Les critiques soulignent qu'il pourrait créer un « gel réglementaire » (regulatory chill), dissuadant l'Union d'adopter des normes plus ambitieuses par crainte de représailles commerciales. L'Institut Veblen relève que ce mécanisme peut vraisemblablement être mobilisé contre le règlement européen sur la déforestation importée (EUDR), dont la mise en œuvre n'est pas encore achevée. ClientEarth, cabinet spécialisé en droit de l'environnement, alerte sur le fait que la mise en œuvre du EUDR par les États membres ou la Commission pourrait faire l'objet de litiges commerciaux, ce qui poserait des défis significatifs pour la transition vers un modèle où les impératifs environnementaux sont priorisés.

Ce mécanisme institutionnalise précisément ce que ma thèse de 1997 qualifiait de « marginalisation du droit de l'environnement par le droit de la concurrence » : l'environnement redevient une variable d'ajustement, susceptible de céder face aux impératifs du commerce international.

B. Le choix du Parlement européen : la saisine préventive de l'article 218 § 11 TFUE

Face à ces préoccupations, le Parlement européen a choisi d'utiliser l'arme juridique la plus « propre » et la plus redoutable dont il dispose : la demande d'avis préalable à la Cour de justice sur le fondement de l'article 218, paragraphe 11, TFUE.

Ce mécanisme permet à un État membre, au Parlement, au Conseil ou à la Commission de saisir la Cour pour qu'elle se prononce sur la compatibilité d'un accord « envisagé » avec les traités. Il s'agit d'un contrôle ex ante, intervenant avant l'entrée en vigueur de l'accord, et portant à la fois sur les aspects institutionnels (compétence, procédure) et matériels (respect des exigences constitutionnelles de l'Union).

L'effet d'un avis négatif est radical : l'accord ne peut pas entrer en vigueur en l'état. Il devra être renégocié ou modifié pour être mis en conformité avec les traités. C'est précisément ce qui s'est produit avec l'avis 2/13 sur l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme, qui a bloqué ce projet pendant de nombreuses années.

L'avis 1/17 sur l'accord économique et commercial global entre l'Union et le Canada (CETA) constitue un autre précédent significatif. La Cour y avait validé le mécanisme de règlement des différends investisseur-État, mais en assortissant cette validation de réserves importantes sur la préservation de l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union.

Le 21 janvier 2026, le Parlement européen a voté, par 334 voix contre 324, en faveur du renvoi de l'accord devant la Cour de justice. Le vote serré traduit les divisions profondes au sein de l'hémicycle entre partisans du libre-échange et défenseurs d'une approche plus protectrice.

C. L'enjeu de l'application provisoire : le risque du fait accompli

La saisine du Parlement européen ne garantit pas, à elle seule, que l'accord restera en suspens jusqu'à ce que la Cour se prononce. L'accord ayant été signé le 17 janvier 2026 à Asunción, le Conseil pourrait encore, sur proposition de la Commission, décider son application provisoire sur le fondement de l'article 218, paragraphe 5, TFUE, et ce avant même que la Cour ne rende son avis.

La Commission européenne semble déterminée à pousser cette application provisoire, ce qui créerait un fait accompli difficile à renverser. Les flux commerciaux s'établiraient, les opérateurs économiques s'adapteraient aux nouvelles règles, les clauses de sauvegarde produiraient leurs effets. Revenir en arrière après un avis négatif de la Cour serait alors considérablement plus complexe. La Commission a toutefois indiqué qu'elle s'abstiendrait de recourir à l'application provisoire, consciente que cette démarche risquerait de tendre les relations entre les institutions européennes.

Dans l'hypothèse où le Conseil autoriserait néanmoins l'application provisoire, les opposants à l'accord disposeraient d'autres voies de recours. La décision du Conseil constitue un acte attaquable par la voie du recours en annulation (article 263 TFUE). Le Parlement ou un État membre — la France ayant manifesté son opposition — pourrait contester cette décision en invoquant l'incompétence, la violation des formes substantielles ou le détournement de procédure. Une demande de suspension ou de mesures provisoires (articles 278 et 279 TFUE) pourrait accompagner ce recours pour éviter que l'accord ne produise des effets irréversibles.

III. Les moyens juridiques : comment traduire le grief environnemental en incompatibilité avec les traités ?

La difficulté centrale de ce contentieux réside dans la nécessité de « juridiciser » les griefs environnementaux. La Cour de justice ne censurera pas un accord parce qu'il est politiquement contestable ou écologiquement discutable. Elle ne peut constater une incompatibilité qu'au regard d'une exigence de rang constitutionnel : compétence, procédure, autonomie de l'ordre juridique, valeurs fondamentales, Charte des droits fondamentaux.

A. La base juridique et la répartition des compétences

Le premier moyen classique dans une procédure d'avis consiste à contester la qualification juridique de l'accord et, partant, la base juridique retenue. La Commission a fait le choix de scinder l'accord en deux instruments : d'une part, l'accord de partenariat UE-Mercosur (EMPA), qui inclut les volets politique et coopération ; d'autre part, un accord commercial intérimaire (iTA) présenté comme relevant de la compétence exclusive de l'Union au titre de la politique commerciale commune (article 207 TFUE). L'accord intérimaire ne nécessite donc pas, selon la Commission, de ratification par les parlements nationaux des États membres.

Cette qualification est précisément ce que contestent les députés européens qui ont demandé l'avis de la Cour. Ils soutiennent que l'accord comporte des volets qui excèdent manifestement la seule politique commerciale : dispositions environnementales, normes sanitaires et phytosanitaires, marchés publics, propriété intellectuelle, mécanisme de règlement des différends. Ces domaines relèvent, pour certains, de compétences partagées entre l'Union et les États membres, ce qui aurait dû conduire à traiter l'ensemble comme un accord mixte nécessitant la ratification des parlements nationaux.

Les opposants à l'accord considèrent que la scission opérée par la Commission constitue un contournement des directives de négociation adoptées par le Conseil en 1999, qui visaient la conclusion d'un accord d'association unique. En scindant l'accord, la Commission permettrait l'adoption du volet commercial à la majorité qualifiée au Conseil et à la majorité simple au Parlement européen, privant ainsi les États membres de leur droit de veto et les parlements nationaux de leur pouvoir de ratification.

Ce débat sur les compétences prolonge directement l'analyse que je proposais en 1997 sur la « force attractive » du droit de la concurrence, capable d'aspirer dans son orbite des domaines qui, en théorie, devraient relever d'autres politiques.

B. L'autonomie de l'ordre juridique de l'Union

Le moyen tiré de l'atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union constitue un « grand classique » du contentieux des accords internationaux. La doctrine relève qu'il a fallu plusieurs années à la Cour de justice pour déclarer un système externe de contrôle juridictionnel compatible avec le droit primaire de l'UE, et en particulier avec ce que certains auteurs qualifient de « principe des principes » : l'autonomie de l'ordre juridique européen. La Cour n'a historiquement pas fait preuve de beaucoup de tolérance envers la concurrence juridictionnelle.

Cette intransigeance s'est manifestée dans une série d'avis négatifs : l'avis 1/91 sur l'Espace économique européen, l'avis 1/09 sur la juridiction unifiée du brevet, et surtout l'avis 2/13 du 18 décembre 2014 sur l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme. Dans ce dernier, la Cour a jugé que le projet d'accord d'adhésion menaçait l'autonomie de l'ordre juridique de l'UE, au motif notamment que les organes de la CEDH ne devaient pas avoir pour effet de lier l'Union « à une interprétation particulière des règles du droit de l'Union ». L'avis 1/17 du 30 avril 2019 sur le mécanisme de règlement des différends investisseur-État du CETA a marqué une inflexion : la Cour a validé le système, mais en l'entourant de réserves significatives et en posant un test d'autonomie exigeant, vérifiant que l'accord ne « prévenait pas l'Union de fonctionner conformément à son cadre constitutionnel ».

L'argument se déploie, dans l'affaire Mercosur, sur deux plans distincts.

D'une part, le mécanisme de règlement des différends prévu par l'accord pourrait conduire à ce que des instances extérieures à l'Union interprètent des notions de droit de l'Union hors du contrôle de la Cour de justice. C'est l'argument classique, formulé de manière constante depuis l'avis 1/91 : un aspect essentiel de l'autonomie réside dans le fait que le mécanisme international de règlement des différends ne peut pas interpréter ou appliquer le droit de l'UE. Dans l'avis 1/17, la Cour avait validé le système du CETA précisément parce que l'article 8.31 de cet accord interdisait expressément au tribunal CETA d'interpréter le droit de l'Union, celui-ci ne pouvant être pris en compte que « comme un élément de fait ». Il conviendra de vérifier si l'accord Mercosur offre des garanties équivalentes.

D'autre part — et c'est peut-être le point le plus original de ce contentieux — le mécanisme de rééquilibrage pourrait « geler » les choix normatifs de l'Union en matière environnementale, en faisant peser sur elle une menace de sanctions commerciales chaque fois qu'elle envisagerait de renforcer sa législation. Cet argument constitue une extension innovante de la doctrine de l'autonomie : il ne s'agit plus seulement de préserver l'interprétation du droit de l'Union, mais de garantir sa capacité à évoluer librement, sans pression externe. La résolution du Parlement européen du 21 janvier 2026 soulève expressément cette préoccupation, en faisant valoir que le mécanisme de rééquilibrage « pourrait limiter la future législation de l'UE en matière de normes environnementales ou de santé ».

Si l'accord institutionnalise un mécanisme de dissuasion contre l'adoption de normes environnementales plus ambitieuses, c'est l'architecture même des traités — qui font du développement durable et de la protection de l'environnement des objectifs de l'Union — qui serait méconnue. La Cour pourrait être amenée à considérer que l'autonomie de l'ordre juridique ne se limite pas à la préservation de son interprétation, mais englobe également la préservation de sa capacité d'évolution normative.

C. L'article 11 TFUE : l'intégration de l'environnement a-t-elle une portée normative ?

C'est ici que se joue l'évolution la plus significative du droit depuis ma thèse de 1997. L'article 11 TFUE (anciennement article 6 TCE) dispose que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable ».

Cette clause d'intégration a été qualifiée par une partie de la doctrine de « principe constitutionnel » de l'Union, voire d'« obligation juridique englobante » (all-encompassing legal duty) selon Beate Sjåfjell. Le recours au terme impératif « doivent être » (must be) dans le libellé du traité suggère, selon la doctrine majoritaire, une obligation dépassant la simple invitation à « prendre en compte » les exigences environnementales. Mais sa portée normative exacte n'a jamais été clarifiée par la Cour de justice : il demeure incertain si l'article 11 TFUE constitue une simple clause programmatique politique ou une règle juridiquement contraignante.

La jurisprudence offre néanmoins quelques indices. Dans l'arrêt Bettati de 1998, la Cour a accepté d'examiner la compatibilité d'un règlement avec les objectifs et principes environnementaux du traité, tout en reconnaissant aux institutions un « large pouvoir discrétionnaire » et en limitant son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation. Plus significativement, dans l'avis 2/15 du 16 mai 2017 relatif à l'accord de libre-échange UE-Singapour, la Cour a expressément mobilisé l'article 11 TFUE pour conclure que « l'objectif de développement durable fait désormais partie intégrante de la politique commerciale commune ». C'est reconnaître que le principe d'intégration environnementale s'impose jusque dans la négociation des accords commerciaux.

L'affaire Mercosur offre à la Cour l'occasion de franchir une étape supplémentaire. Si elle accepte de reconnaître que l'article 11 TFUE impose aux institutions une obligation substantielle d'intégrer les exigences environnementales dans la politique commerciale — et que cette obligation peut être méconnue par un accord qui organise au contraire une pression contre ces exigences —, elle opérerait une avancée considérable dans la « constitutionnalisation » du droit de l'environnement européen. Le passage du contrôle de la conformité interne (un règlement européen respecte-t-il l'article 11 ?) au contrôle de la compatibilité externe (un accord international peut-il contrarier l'article 11 ?) constituerait une mutation qualitative majeure.

D. Les objectifs de l'action extérieure (articles 3 § 5 et 21 TUE)

Le Traité de Lisbonne a enrichi l'arsenal normatif en matière environnementale en inscrivant des exigences dans les dispositions relatives à l'action extérieure de l'Union. L'article 3, paragraphe 5, TUE énonce que « dans ses relations avec le reste du monde, l'Union [...] contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable ». L'article 21, paragraphe 2, point f), TUE précise quant à lui que l'Union œuvre pour « contribuer à l'élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d'assurer le développement durable ».

Surtout, l'article 21, paragraphe 3, TUE impose à l'Union de « respecter les principes et poursuivre les objectifs visés aux paragraphes 1 et 2 dans l'élaboration et la mise en œuvre de l'action extérieure dans les différents domaines couverts par le présent titre et par la cinquième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ». Cette disposition confère une portée normative aux objectifs environnementaux de l'action extérieure.

La Cour de justice a confirmé cette analyse. Dans l'arrêt Front Polisario, elle a souligné que l'article 21 TUE constitue le « principe directeur » de l'action extérieure de l'Union. Dans l'avis 2/15 sur l'accord de libre-échange UE-Singapour, elle a explicitement jugé que « l'objectif de développement durable fait désormais partie intégrante de la politique commerciale commune », en se fondant notamment sur les articles 21 TUE et 11 TFUE.

Ces dispositions pourraient donc fonder un argument puissant : un accord commercial qui, loin de contribuer au développement durable, organise au contraire un mécanisme de pression contre les politiques environnementales de l'Union, serait incompatible avec les objectifs mêmes que les traités assignent à l'action extérieure. L'existence d'une obligation de conformité aux objectifs de l'article 21 TUE, désormais confirmée par la jurisprudence, offre une base textuelle solide pour ce moyen.

IV. Que peut-on attendre de la Cour ? Hypothèses et limites

A. La Cour juge la compatibilité, non l'opportunité

Il convient de garder à l'esprit une limite fondamentale : la Cour de justice n'est pas un arbitre politique. Elle ne censurera pas l'accord Mercosur parce qu'il est contesté par les agriculteurs français, parce qu'il suscite l'opposition de mouvements écologistes, ou parce qu'il est jugé inopportun par une partie de l'opinion publique. La Cour n'a jamais cédé aux « considérations d'opportunité » soulevées par les parties.

La Cour raisonne « au cordeau » sur le contenu de l'accord et sa conformité aux traités. Elle vérifie si les règles de compétence et de procédure ont été respectées, si l'accord ne porte pas atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union, si ses dispositions ne méconnaissent pas les principes fondamentaux inscrits dans les traités. Depuis l'avis 1/15 sur l'accord PNR avec le Canada, la Cour a étendu son contrôle à la compatibilité substantielle avec le droit primaire, notamment avec les droits fondamentaux garantis par la Charte.

C'est précisément cette évolution qui ouvre une porte à l'argumentation environnementale : si les articles 11 TFUE et 21 TUE sont reconnus comme des normes de référence suffisamment précises, la Cour pourrait accepter de contrôler la compatibilité d'un accord avec les exigences environnementales des traités. Mais c'est là toute la difficulté que j'identifiais dans ma thèse de 1997 : l'environnement peine à accéder au statut de norme de référence opposable aux impératifs commerciaux. Le « traduire » en termes juridiques susceptibles de prospérer devant la Cour exige un travail d'argumentation considérable.

B. Les précédents : une jurisprudence protectrice de l'autonomie, plus timide sur l'environnement

L'analyse des avis antérieurs de la Cour livre des enseignements contrastés. Sur le terrain de l'autonomie de l'ordre juridique, la Cour s'est montrée intransigeante. L'avis 2/13 a bloqué l'adhésion de l'Union à la CEDH au motif que le mécanisme prévu ne préservait pas suffisamment la spécificité du droit de l'Union et le monopole d'interprétation de la Cour. L'avis 1/17 a validé le CETA, mais en soulignant que cette validation reposait sur la présence de garanties spécifiques — clauses de "droit de réguler", limitation des pouvoirs du tribunal aux seules dispositions de l'accord, interdiction d'interpréter le droit interne de l'Union — qui préservaient l'autonomie de l'ordre juridique. La Cour a ainsi établi un "test" d'autonomie exigeant pour les futurs mécanismes de règlement des différends.

L'avis 1/15 (PNR Canada, 26 juillet 2017) constitue un précédent majeur : c'est le premier avis où la Cour a censuré un accord international sur le fondement de la compatibilité substantielle avec les droits fondamentaux garantis par la Charte (articles 7 et 8 — vie privée et protection des données personnelles). Cela démontre que la Cour peut aller au-delà des questions de compétence et d'autonomie institutionnelle pour examiner la conformité d'un accord aux normes substantielles du droit primaire.

Cette évolution ouvre-t-elle la voie à un contrôle similaire sur le fondement de l'article 11 TFUE ou de l'article 37 de la Charte (protection de l'environnement) ? La réponse est incertaine. L'article 37 de la Charte est qualifié de "principe" et non de "droit", ce qui limite considérablement sa justiciabilité directe. La Cour ne l'a jamais utilisé comme norme de référence autonome pour censurer un acte. Toutefois, la doctrine observe un renforcement progressif de son rôle interprétatif, notamment depuis la loi européenne sur le climat qui y fait expressément référence. L'arrêt Ilva (Grande chambre, 2024), qui établit un lien explicite entre protection de l'environnement et protection de la santé (article 35 de la Charte), pourrait annoncer une évolution vers une prise en compte plus substantielle des exigences environnementales dans le contrôle de compatibilité des accords internationaux. 

En revanche, la Cour n'a jamais censuré un accord international sur le fondement exclusif de griefs environnementaux. Elle n'a jamais reconnu que l'article 11 TFUE ou les objectifs environnementaux de l'action extérieure constituaient des normes de référence suffisamment précises pour fonder une incompatibilité. Certes, l'arrêt Bettati (1998) a montré que la Cour accepte en principe d'examiner la compatibilité d'une mesure avec les objectifs environnementaux des traités, mais que ce contrôle reste limité à l'erreur manifeste d'appréciation compte tenu du large pouvoir discrétionnaire reconnu aux institutions. Cela renforcerait l'argument tout en montrant la porte étroite qui existe.

Cette jurisprudence pourrait toutefois évoluer. Le contexte normatif a profondément changé : la loi européenne sur le climat, le règlement sur la déforestation importée, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières témoignent d'une volonté politique forte de faire de l'environnement une priorité de l'Union. La Cour pourrait être sensible à l'argument selon lequel un accord qui institutionnalise une pression contre ces politiques serait incompatible avec les engagements pris par l'Union elle-même.

C. Une occasion de faire évoluer la jurisprudence ?

L'affaire Mercosur pourrait marquer un tournant dans la jurisprudence de la Cour. Trois éléments plaident en ce sens.

Premièrement, le mécanisme de riposte tarifaire est particulièrement explicite. Il ne s'agit pas d'un risque hypothétique ou d'une interprétation extensive des clauses de l'accord : c'est une disposition qui organise délibérément une capacité de pression contre les normes environnementales européennes. La Cour pourrait difficilement ignorer cette intention manifeste.

Deuxièmement, l'articulation entre les différents moyens renforce l'argumentation. Le grief environnemental n'est pas isolé : il se combine avec l'atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique (le « gel » des choix normatifs européens), avec la question de la répartition des compétences (l'accord touche à des domaines partagés), avec l'équilibre institutionnel (le contournement du contrôle parlementaire par l'application provisoire).

Troisièmement, le contexte politique et normatif a changé. L'Union s'est engagée dans une transformation environnementale sans précédent. Valider un accord qui permettrait de neutraliser cette dynamique enverrait un signal contradictoire, au moment même où l'Union cherche à affirmer son leadership climatique sur la scène internationale.

Conclusion : la permanence d'une tension fondatrice

La saisine du Parlement européen sur l'accord Mercosur illustre la permanence d'une tension que j'avais placée au cœur de mes recherches doctorales il y a près de trente ans. Le droit a évolué, les traités ont été révisés, les principes environnementaux ont gagné en visibilité normative. Le développement durable est devenu un objectif de l'Union, l'intégration de l'environnement une clause transversale, le Green Deal une politique phare.

Mais la structure du problème demeure. L'environnement peut-il faire jeu égal avec les impératifs de libre-échange dans l'ordre juridique de l'Union ? Les principes environnementaux ont-ils une portée normative suffisante pour contraindre les choix commerciaux de l'Union, ou restent-ils des orientations politiques que les institutions peuvent librement pondérer avec d'autres priorités ?

L'affaire Mercosur offre à la Cour de justice l'occasion de répondre — enfin — à cette question fondamentale. Quelle que soit l'issue de cet avis, ce contentieux contribuera à préciser la portée normative des exigences environnementales dans le contrôle des accords internationaux de l'Union.

C'est peut-être là, trois décennies plus tard, que se joue la réponse à la problématique de ma thèse. L'ordre concurrentiel conservera-t-il sa prééminence sur le droit de l'environnement, ou assistons-nous aux prémices d'un rééquilibrage constitutionnel ? L'avenir nous le dira. Mais une chose est certaine : la tension entre commerce et environnement, loin d'être résolue, demeure au cœur des contradictions de la construction européenne.

Me Laurent Gimalac Docteur en droit, Avocat au Barreau de Grasse, bureau secondaire à Paris. Janvier 2026

Références

• L. Gimalac, Les rapports entre l'ordre concurrentiel et le droit de l'environnement dans le cadre de l'Union européenne, Thèse de doctorat, Université de Nice-Sophia Antipolis, 1997.
• Article 218, paragraphe 11, TFUE — Demande d'avis sur la compatibilité d'un accord international avec les traités.
• CJUE, Avis 2/13 du 18 décembre 2014 — Adhésion de l'Union à la CEDH.
• CJUE, Avis 1/17 du 30 avril 2019 — Accord économique et commercial global UE-Canada (CETA).
• Parlement européen, Résolution du 21 janvier 2026 demandant un avis à la CJUE sur l'accord UE-Mercosur (334 voix pour, 324 contre, 11 abstentions).
• Conseil de l'Union européenne, Décision du 9 janvier 2026 autorisant la signature de l'accord de partenariat UE-Mercosur (EMPA) et de l'accord commercial intérimaire (iTA).