En janvier 2026, le Parlement européen a franchi un pas décisif en saisissant la Cour de justice de l'Union européenne pour avis, sur le fondement de l'article 218, paragraphe 11, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. L'objet de cette saisine préventive : la compatibilité de l'accord commercial entre l'Union européenne et les pays du Mercosur avec les traités fondateurs. La demande d'avis a été officiellement enregistrée par la Cour le 25 mars 2026 sous la référence avis 1/26 (Institut Veblen, note d'analyse, avril 2026). Derrière ce geste procédural, en apparence technique, se rejoue un conflit structurel aussi vieux que la construction européenne elle-même : celui de la place respective de l'impératif commercial et de la protection de l'environnement dans l'ordre juridique de l'Union.

Cette tension, je l'avais placée au cœur de ma thèse de doctorat soutenue en 1997 à l'Université de Nice-Sophia Antipolis, consacrée aux rapports entre l'ordre concurrentiel et le droit de l'environnement dans le cadre de l'Union européenne. Près de trente ans plus tard, les termes du débat ont-ils fondamentalement changé ? Le droit a évolué, assurément. Les traités ont été révisés à plusieurs reprises, les principes environnementaux ont gagné en visibilité normative, le Green Deal européen a été proclamé. Mais la structure du problème demeure étonnamment stable, comme si l'architecture même de la construction européenne portait en elle cette contradiction originelle.

L'affaire Mercosur offre ainsi une occasion rare de revisiter cette problématique à la lumière des évolutions du droit positif, tout en mesurant ce qui, fondamentalement, n'a pas changé dans la hiérarchie implicite des valeurs européennes.

I. Une problématique ancienne : la subordination originelle de l'environnement à l'ordre concurrentiel

A. Le constat de 1997 : l'environnement comme variable d'ajustement

Dans le Traité de Rome de 1957, le pilier central du marché unique était la politique de la concurrence. La protection de l'environnement était, quant à elle, tout simplement inexistante. Aucune disposition du traité fondateur ne prévoyait la mise en œuvre d'une politique environnementale. Cette absence n'était pas un oubli ; elle reflétait les priorités des rédacteurs du traité, exclusivement tournés vers la libéralisation des échanges commerciaux entre les États membres.

Le droit communautaire de l'environnement n'a pu se développer qu'à la faveur de la politique d'harmonisation des législations nationales, sur le fondement de l'article 100 du Traité CEE. Paradoxalement, c'est donc un texte à vocation concurrentielle qui a servi de base juridique à la majeure partie de la politique environnementale communautaire jusqu'en 1986. Plus de 250 directives et règlements européens ont ainsi vu le jour, sous le prétexte d'éliminer des distorsions de concurrence, sans que la Cour de justice n'ait remis en cause leur fondement juridique.

Cette situation avait une conséquence majeure : le recours à l'article 100 ne conférait pas une liberté totale aux institutions communautaires. Par principe, il n'était pas possible d'adopter des règlements ou directives environnementales ayant pour effet de limiter les échanges commerciaux entre les États membres. La logique concurrentielle dictait nécessairement sa loi. C'est ce que j'avais qualifié, dans ma thèse, de « domestication du droit de l'environnement par le droit de la concurrence ».

La prééminence de l'ordre concurrentiel se manifestait également dans la jurisprudence de la Cour de justice, qui interprétait restrictivement les dérogations de l'article 36 du Traité CEE. La protection de l'environnement n'apparaissait dans cette liste qu'à travers le cadre étriqué de la « protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux », qui n'incluait pas la protection des sites naturels. La Cour rappelait que cette liste était d'interprétation stricte. Ce n'est que de manière prétorienne, en marge du texte, que la protection de l'environnement a été admise au rang d'« exigence impérative » susceptible de justifier des entraves aux échanges — consécration jurisprudentielle qui confirmait, en creux, son absence du texte fondateur (voir encore, en ce sens, CJCE, 14 juillet 1998, Bettati, aff. C-341/95, où la Cour qualifie la protection de l'environnement d'« exigence impérative » pouvant limiter l'application de l'article 30 du traité).

B. Les promesses des révisions successives : de l'Acte unique au Traité de Lisbonne

L'Acte unique européen de 1986 a constitué une première étape vers la reconnaissance d'une politique environnementale autonome. Le nouveau titre VII du Traité CEE consacrait enfin l'environnement comme un domaine d'action communautaire à part entière, avec ses propres objectifs et ses propres principes. L'article 130 R énonçait que l'action de la Communauté avait pour objet de « préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement », de « contribuer à la protection de la santé des personnes » et d'« assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ».

Le Traité de Maastricht de 1992, puis le Traité d'Amsterdam de 1997, ont renforcé cette assise. L'article 6 du Traité CE (devenu article 11 TFUE après Lisbonne) a introduit le principe d'intégration : « Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. » Cette clause transversale semblait annoncer un rééquilibrage des priorités européennes.

Le Traité de Lisbonne de 2007 a parachevé cette évolution en érigeant le développement durable en objectif de l'Union (article 3 TUE) et en renforçant les exigences environnementales dans l'action extérieure. L'article 21 TUE dispose désormais que l'Union œuvre pour « contribuer à l'élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d'assurer un développement durable ».

C. Une question ouverte : ces évolutions ont-elles modifié la hiérarchie implicite ?

Malgré ces avancées textuelles considérables, la jurisprudence de la Cour et la pratique institutionnelle n'ont pas nécessairement consacré une égalité de rang entre les impératifs commerciaux et environnementaux. Le principe d'intégration de l'article 11 TFUE est demeuré largement programmatique, rarement invoqué avec succès pour contraindre les institutions à modifier leurs choix politiques.

La question se pose donc avec une acuité particulière : ces principes environnementaux, désormais inscrits dans les traités, ont-ils une portée normative suffisante pour servir de référence dans le contrôle de compatibilité d'un accord international ? Ou demeurent-ils des orientations politiques dépourvues d'effet juridique contraignant face aux règles du commerce international ? L'affaire Mercosur offre à la Cour de justice l'occasion de trancher — enfin — cette question fondamentale.

II. L'accord UE-Mercosur : une illustration contemporaine de la tension fondatrice

A. Le contenu litigieux : le « mécanisme de rééquilibrage »

L'accord commercial entre l'Union européenne et les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) a été négocié pendant plus de vingt-cinq ans — le mandat de négociation remonte à 1999 — avant que les négociations ne soient conclues le 6 décembre 2024. Il constitue l'un des accords commerciaux les plus ambitieux jamais conclus par l'Union, créant une zone de libre-échange d'environ 720 millions de personnes (Touteleurope.eu ; Conseil de l'UE, « Les accords UE-Mercosur expliqués »).

Parmi les dispositions les plus controversées figure le « mécanisme de rééquilibrage » (rebalancing mechanism), obtenu par les pays du Mercosur lors des dernières négociations. Ce mécanisme, inspiré des « plaintes en situation de non-violation » du droit de l'OMC, permet à une partie de contester des mesures qui, sans violer formellement l'accord, annulent ou compromettent substantiellement les bénéfices commerciaux qu'elle en attendait (EJIL: Talk!, analyse du mécanisme). Concrètement, si l'Union adopte de nouvelles normes environnementales — par exemple en matière de déforestation importée ou de traçabilité des produits agricoles — qui auraient pour effet de limiter les importations en provenance du Mercosur, ces États pourraient engager une procédure de règlement des différends. En cas de sentence arbitrale favorable, ils seraient alors autorisés à suspendre des concessions tarifaires, c'est-à-dire à relever leurs propres droits de douane sur certains produits européens.

Ce mécanisme organise ainsi une pression structurelle contre le « droit de réguler » de l'Union en matière environnementale. Les critiques soulignent qu'il pourrait créer un « gel réglementaire » (regulatory chill), dissuadant l'Union d'adopter des normes plus ambitieuses par crainte de représailles commerciales. L'Institut Veblen relève que ce mécanisme peut vraisemblablement être mobilisé contre le règlement européen sur la déforestation importée (EUDR), dont la mise en œuvre n'est pas encore achevée. ClientEarth, organisation de juristes spécialisée en droit de l'environnement, alerte sur le fait que l'accord permet aux pays du Mercosur d'influer sur la mise en œuvre du EUDR par les États membres et la Commission, exposant ceux-ci à des litiges commerciaux lorsqu'ils appliquent leurs propres obligations.

Ce mécanisme institutionnalise précisément ce que ma thèse de 1997 qualifiait de « marginalisation du droit de l'environnement par le droit de la concurrence » : l'environnement redevient une variable d'ajustement, susceptible de céder face aux impératifs du commerce international.

B. Le choix du Parlement européen : la saisine préventive de l'article 218 § 11 TFUE

Face à ces préoccupations, le Parlement européen a choisi d'utiliser l'arme juridique la plus « propre » et la plus redoutable dont il dispose : la demande d'avis préalable à la Cour de justice sur le fondement de l'article 218, paragraphe 11, TFUE.

Ce mécanisme permet à un État membre, au Parlement, au Conseil ou à la Commission de saisir la Cour pour qu'elle se prononce sur la compatibilité d'un accord « envisagé » avec les traités. Il s'agit d'un contrôle ex ante, intervenant avant la conclusion de l'accord, et portant à la fois sur les aspects institutionnels (compétence, procédure) et matériels (respect des exigences constitutionnelles de l'Union).

L'effet d'un avis négatif est radical : l'accord envisagé ne peut pas entrer en vigueur en l'état. Il devra être renégocié ou modifié pour être mis en conformité avec les traités. C'est précisément ce qui s'est produit avec l'avis 2/13 du 18 décembre 2014 sur l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme, qui a bloqué ce projet pendant de nombreuses années.

L'avis 1/17 du 30 avril 2019 sur l'accord économique et commercial global entre l'Union et le Canada (CETA) constitue un autre précédent significatif. La Cour y avait validé le mécanisme de règlement des différends investisseur-État, mais en assortissant cette validation de réserves importantes sur la préservation de l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union.

Le 21 janvier 2026, le Parlement européen a voté, par 334 voix pour, 324 voix contre et 11 abstentions, en faveur du renvoi de l'accord devant la Cour de justice (communiqué du Parlement européen, 21 janvier 2026). Le vote serré traduit les divisions profondes au sein de l'hémicycle entre partisans du libre-échange et défenseurs d'une approche plus protectrice. Cette saisine a pour effet de suspendre le vote d'approbation du Parlement jusqu'à ce que la Cour ait rendu son avis — attendu, selon la pratique, dans un délai de douze à dix-huit mois (Le Club des Juristes, 2 février 2026).

C. L'application provisoire : le fait accompli s'est produit

La saisine du Parlement européen ne garantissait pas, à elle seule, que l'accord resterait en suspens jusqu'à ce que la Cour se prononce. Et de fait, le scénario du fait accompli, que l'on pouvait redouter en janvier, s'est réalisé.

Les deux accords avaient été signés le 17 janvier 2026 à Asunción, après que le Conseil eut adopté, le 9 janvier 2026, à la majorité qualifiée, deux décisions autorisant la signature de l'accord de partenariat UE-Mercosur (EMPA) et de l'accord commercial intérimaire (iTA), cette dernière prévoyant également l'application provisoire du volet commercial (Conseil de l'UE ; Commission européenne, Représentation en France).

La demande d'avis n'a pas d'effet suspensif : l'article 278 TFUE se borne à énoncer que les recours devant la Cour ne sont pas suspensifs, et un tel effet est difficilement concevable dans une procédure consultative (Le Club des Juristes). La Commission a donc poursuivi le processus : les quatre pays du Mercosur ayant ratifié l'accord entre février et mars 2026, elle a notifié le 23 mars 2026 l'application provisoire de l'accord intérimaire, effective depuis le 1er mai 2026(Commission européenne, 23 mars 2026 ; Direction générale des douanes). Les premières réductions tarifaires et les contingents sont entrés en vigueur dès le premier jour.

La Cour de justice statuera donc sur la compatibilité d'un accord qui produit déjà ses effets. Les flux commerciaux s'établissent, les opérateurs économiques s'adaptent aux nouvelles règles. Revenir en arrière après un avis négatif serait considérablement plus complexe — c'est tout le paradoxe d'un contrôle conçu comme préventif et exercé, en pratique, sur un accord en cours d'exécution provisoire.

Les opposants à l'accord ne sont pas pour autant démunis. La décision du Conseil autorisant l'application provisoire (article 218, paragraphe 5, TFUE) constitue un acte attaquable par la voie du recours en annulation (article 263 TFUE). Un État membre — la France ayant manifesté son opposition et tenté, sans succès, de constituer une minorité de blocage au Conseil — pourrait contester cette décision en invoquant l'incompétence, la violation des formes substantielles ou le détournement de procédure. Une demande de sursis à exécution ou de mesures provisoires (articles 278 et 279 TFUE) pourrait accompagner ce recours pour limiter les effets irréversibles de l'accord dans l'attente de l'avis.

III. Les moyens juridiques : comment traduire le grief environnemental en incompatibilité avec les traités ?

La difficulté centrale de ce contentieux réside dans la nécessité de « juridiciser » les griefs environnementaux. La Cour de justice ne censurera pas un accord parce qu'il est politiquement contestable ou écologiquement discutable. Elle ne peut constater une incompatibilité qu'au regard d'une exigence de rang constitutionnel : compétence, procédure, autonomie de l'ordre juridique, valeurs fondamentales, Charte des droits fondamentaux.

A. La base juridique et la répartition des compétences

Le premier moyen classique dans une procédure d'avis consiste à contester la qualification juridique de l'accord et, partant, la base juridique retenue. La Commission a fait le choix, en septembre 2025, de scinder l'accord en deux instruments : d'une part, l'accord de partenariat UE-Mercosur (EMPA), qui inclut les volets politique et coopération ; d'autre part, un accord commercial intérimaire (iTA) présenté comme relevant de la compétence exclusive de l'Union au titre de la politique commerciale commune (article 207 TFUE). L'accord intérimaire ne nécessite donc pas, selon la Commission, de ratification par les parlements nationaux des États membres.

Cette qualification est précisément ce que contestent les députés européens qui ont demandé l'avis de la Cour. Ils soutiennent que l'accord comporte des volets qui excèdent manifestement la seule politique commerciale : dispositions environnementales, normes sanitaires et phytosanitaires, marchés publics, propriété intellectuelle, mécanisme de règlement des différends. Ces domaines relèvent, pour certains, de compétences partagées entre l'Union et les États membres, ce qui aurait dû conduire à traiter l'ensemble comme un accord mixte nécessitant la ratification des parlements nationaux. L'avis 2/15 du 16 mai 2017 relatif à l'accord de libre-échange UE-Singapour, qui avait conclu au caractère mixte de cet accord « nouvelle génération » en raison de la présence de dispositions relevant de compétences partagées, nourrit directement cette argumentation.

Les opposants à l'accord considèrent que la scission opérée par la Commission constitue un contournement des directives de négociation adoptées par le Conseil en 1999, qui visaient la conclusion d'un accord d'association unique. En scindant l'accord, la Commission permettrait l'adoption du volet commercial à la majorité qualifiée au Conseil et à la majorité simple au Parlement européen, privant ainsi les États membres de leur droit de veto et les parlements nationaux de leur pouvoir de ratification.

Ce débat sur les compétences prolonge directement l'analyse que je proposais en 1997 sur la « force attractive » du droit de la concurrence, capable d'aspirer dans son orbite des domaines qui, en théorie, devraient relever d'autres politiques.

B. L'autonomie de l'ordre juridique de l'Union

Le moyen tiré de l'atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union constitue un « grand classique » du contentieux des accords internationaux. La doctrine relève qu'il a fallu de nombreuses années à la Cour de justice pour déclarer un système externe de contrôle juridictionnel compatible avec le droit primaire de l'UE, et en particulier avec ce que certains auteurs qualifient de « principe des principes » : l'autonomie de l'ordre juridique européen. La Cour n'a historiquement pas fait preuve de beaucoup de tolérance envers la concurrence juridictionnelle.

Cette intransigeance s'est manifestée dans une série d'avis négatifs : l'avis 1/91 du 14 décembre 1991 sur l'Espace économique européen, l'avis 1/09 du 8 mars 2011 sur la juridiction unifiée du brevet, et surtout l'avis 2/13 du 18 décembre 2014 sur l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme. Dans ce dernier, la Cour a jugé que l'intervention des organes de contrôle de la CEDH « ne doit pas avoir pour effet d'imposer à l'Union et à ses institutions, dans l'exercice de leurs compétences internes, une interprétation déterminée des règles du droit de l'Union » (avis 2/13, point 184). L'avis 1/17 du 30 avril 2019 sur le mécanisme de règlement des différends investisseur-État du CETA a marqué une inflexion : la Cour a validé le système, mais en posant un test d'autonomie exigeant — le tribunal institué par l'accord ne doit pas être habilité à interpréter ou appliquer des dispositions du droit de l'Union autres que celles de l'accord, et ses sentences ne doivent pas avoir pour effet d'empêcher les institutions de l'Union de fonctionner conformément au cadre constitutionnel de celle-ci (avis 1/17, points 119-120).

L'argument se déploie, dans l'affaire Mercosur, sur deux plans distincts.

D'une part, le mécanisme de règlement des différends prévu par l'accord pourrait conduire à ce que des instances extérieures à l'Union interprètent des notions de droit de l'Union hors du contrôle de la Cour de justice. C'est l'argument classique, formulé de manière constante depuis l'avis 1/91 : un aspect essentiel de l'autonomie réside dans le fait que le mécanisme international de règlement des différends ne peut pas interpréter ou appliquer le droit de l'UE. Dans l'avis 1/17, la Cour avait validé le système du CETA précisément parce que l'article 8.31 de cet accord interdisait au tribunal de statuer sur la légalité d'une mesure au regard du droit interne d'une partie, ce droit ne pouvant être pris en compte qu'« en tant que question de fait », dans son interprétation dominante par les juridictions de la partie concernée, et sans que le sens retenu par le tribunal ne lie celles-ci. Il conviendra de vérifier si l'accord Mercosur offre des garanties équivalentes.

D'autre part — et c'est peut-être le point le plus original de ce contentieux — le mécanisme de rééquilibrage pourrait « geler » les choix normatifs de l'Union en matière environnementale, en faisant peser sur elle une menace de sanctions commerciales chaque fois qu'elle envisagerait de renforcer sa législation. Cet argument constitue une extension innovante de la doctrine de l'autonomie : il ne s'agit plus seulement de préserver l'interprétation du droit de l'Union, mais de garantir sa capacité à évoluer librement, sans pression externe. La résolution du Parlement européen du 21 janvier 2026 exprime expressément cette préoccupation : elle craint notamment que les accords ne compromettent l'application du principe de précaution, « ce qui pourrait entraîner une incompatibilité avec, au moins, les articles 168, 169 et 191 du traité FUE et les articles 35, 37 et 38 de la charte », et s'inquiète du pouvoir accordé à un groupe spécial d'arbitrage d'évaluer l'application de ce principe par l'Union (résolution citée par l'Institut Veblen).

Si l'accord institutionnalise un mécanisme de dissuasion contre l'adoption de normes environnementales plus ambitieuses, c'est l'architecture même des traités — qui font du développement durable et de la protection de l'environnement des objectifs de l'Union — qui serait méconnue. La Cour pourrait être amenée à considérer que l'autonomie de l'ordre juridique ne se limite pas à la préservation de son interprétation, mais englobe également la préservation de sa capacité d'évolution normative.

C. L'article 11 TFUE : l'intégration de l'environnement a-t-elle une portée normative ?

C'est ici que se joue l'évolution la plus significative du droit depuis ma thèse de 1997. L'article 11 TFUE (anciennement article 6 TCE) dispose que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable ».

Cette clause d'intégration a été qualifiée par une partie de la doctrine de « principe constitutionnel » de l'Union, voire d'« obligation juridique englobante » (all-encompassing legal duty) selon Beate Sjåfjell. Le recours au présent impératif (« doivent être intégrées ») dans le libellé du traité suggère, selon cette doctrine, une obligation dépassant la simple invitation à « prendre en compte » les exigences environnementales. Mais sa portée normative exacte n'a jamais été clarifiée par la Cour de justice : il demeure incertain si l'article 11 TFUE constitue une simple clause programmatique politique ou une règle juridiquement contraignante.

La jurisprudence offre néanmoins quelques indices. Dans l'arrêt Bettati du 14 juillet 1998 (aff. C-341/95), la Cour a accepté d'examiner la validité d'un règlement au regard des objectifs et principes environnementaux de l'article 130 R du traité, tout en limitant son contrôle, compte tenu de la marge d'appréciation reconnue au législateur, à l'erreur manifeste d'appréciation. Plus significativement, dans l'avis 2/15 du 16 mai 2017 relatif à l'accord de libre-échange UE-Singapour, la Cour, se référant aux principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union, a expressément jugé que « l'objectif de développement durable fait désormais partie intégrante de la politique commerciale commune ». C'est reconnaître que l'exigence d'intégration environnementale s'impose jusque dans la négociation des accords commerciaux.

L'affaire Mercosur offre à la Cour l'occasion de franchir une étape supplémentaire. Si elle accepte de reconnaître que l'article 11 TFUE impose aux institutions une obligation substantielle d'intégrer les exigences environnementales dans la politique commerciale — et que cette obligation peut être méconnue par un accord qui organise au contraire une pression contre ces exigences —, elle opérerait une avancée considérable dans la « constitutionnalisation » du droit de l'environnement européen. Le passage du contrôle de la conformité interne (un règlement européen respecte-t-il l'article 11 ?) au contrôle de la compatibilité externe (un accord international peut-il contrarier l'article 11 ?) constituerait une mutation qualitative majeure.

D. Les objectifs de l'action extérieure (articles 3 § 5 et 21 TUE)

Le Traité de Lisbonne a enrichi l'arsenal normatif en matière environnementale en inscrivant des exigences dans les dispositions relatives à l'action extérieure de l'Union. L'article 3, paragraphe 5, TUE énonce que « dans ses relations avec le reste du monde, l'Union [...] contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable ». L'article 21, paragraphe 2, point f), TUE précise quant à lui que l'Union œuvre pour « contribuer à l'élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d'assurer un développement durable ».

Surtout, l'article 21, paragraphe 3, TUE impose à l'Union de respecter ces principes et de poursuivre ces objectifs dans l'élaboration et la mise en œuvre de son action extérieure, y compris les aspects extérieurs de ses autres politiques. Cette disposition confère une portée normative aux objectifs environnementaux de l'action extérieure.

La jurisprudence conforte cette analyse. Dans l'avis 2/15, la Cour a explicitement jugé, en s'appuyant sur l'article 21, paragraphe 3, TUE lu en combinaison avec les articles 205 et 207, paragraphe 1, TFUE, que l'objectif de développement durable fait partie intégrante de la politique commerciale commune. Par ailleurs, dans le contentieux des accords avec le Maroc relatif au Sahara occidental, la Cour a montré qu'un accord international conclu par l'Union peut être tenu en échec lorsque sa conclusion méconnaît des principes qui s'imposent à l'action extérieure de l'Union : l'arrêt Conseil c/ Front Polisario du 21 décembre 2016 (aff. C-104/16 P) a rappelé que l'Union doit exercer ses compétences dans le respect du droit international, et les arrêts de Grande chambre du 4 octobre 2024 (aff. jointes C-779/21 P et C-799/21 P) ont confirmé l'annulation de décisions du Conseil approuvant des accords conclus en méconnaissance du principe d'autodétermination. Ces précédents démontrent que la légalité des accords de l'Union se mesure aussi à l'aune des principes gouvernant son action extérieure.

Ces dispositions pourraient donc fonder un argument puissant : un accord commercial qui, loin de contribuer au développement durable, organise au contraire un mécanisme de pression contre les politiques environnementales de l'Union, serait incompatible avec les objectifs mêmes que les traités assignent à l'action extérieure.

IV. Que peut-on attendre de la Cour ? Hypothèses et limites

A. La Cour juge la compatibilité, non l'opportunité

Il convient de garder à l'esprit une limite fondamentale : la Cour de justice n'est pas un arbitre politique. Elle ne censurera pas l'accord Mercosur parce qu'il est contesté par les agriculteurs français, parce qu'il suscite l'opposition de mouvements écologistes, ou parce qu'il est jugé inopportun par une partie de l'opinion publique. La Cour n'a jamais cédé aux considérations d'opportunité soulevées par les parties.

La Cour raisonne « au cordeau » sur le contenu de l'accord et sa conformité aux traités. Elle vérifie si les règles de compétence et de procédure ont été respectées, si l'accord ne porte pas atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union, si ses dispositions ne méconnaissent pas les principes fondamentaux inscrits dans les traités. Depuis l'avis 1/15 du 26 juillet 2017 sur l'accord PNR avec le Canada, la Cour a étendu son contrôle à la compatibilité substantielle avec le droit primaire, notamment avec les droits fondamentaux garantis par la Charte.

C'est précisément cette évolution qui ouvre une porte à l'argumentation environnementale : si les articles 11 TFUE et 21 TUE sont reconnus comme des normes de référence suffisamment précises, la Cour pourrait accepter de contrôler la compatibilité d'un accord avec les exigences environnementales des traités. Mais c'est là toute la difficulté que j'identifiais dans ma thèse de 1997 : l'environnement peine à accéder au statut de norme de référence opposable aux impératifs commerciaux. Le « traduire » en termes juridiques susceptibles de prospérer devant la Cour exige un travail d'argumentation considérable.

B. Les précédents : une jurisprudence protectrice de l'autonomie, plus timide sur l'environnement

L'analyse des avis antérieurs de la Cour livre des enseignements contrastés. Sur le terrain de l'autonomie de l'ordre juridique, la Cour s'est montrée intransigeante. L'avis 2/13 a bloqué l'adhésion de l'Union à la CEDH au motif que le mécanisme prévu ne préservait pas suffisamment la spécificité du droit de l'Union et le monopole d'interprétation de la Cour. L'avis 1/17 a validé le CETA, mais en soulignant que cette validation reposait sur la présence de garanties spécifiques — préservation du droit des parties de réglementer en vue d'atteindre des objectifs légitimes tels que la protection de l'environnement, limitation des pouvoirs du tribunal aux seules dispositions de l'accord, interdiction d'interpréter le droit interne — qui préservaient l'autonomie de l'ordre juridique. La Cour a ainsi établi un test d'autonomie exigeant pour les futurs mécanismes de règlement des différends.

L'avis 1/15 (PNR Canada, 26 juillet 2017) constitue un précédent majeur : c'est le premier avis où la Cour a jugé qu'un accord international envisagé ne pouvait être conclu sous sa forme actuelle en raison de son incompatibilité avec les droits fondamentaux garantis par la Charte (articles 7 et 8 — vie privée et protection des données personnelles —, lus avec l'article 52, paragraphe 1). Cela démontre que la Cour peut aller au-delà des questions de compétence et d'autonomie institutionnelle pour examiner la conformité d'un accord aux normes substantielles du droit primaire.

Cette évolution ouvre-t-elle la voie à un contrôle similaire sur le fondement de l'article 11 TFUE ou de l'article 37 de la Charte (protection de l'environnement) ? La réponse est incertaine. L'article 37 de la Charte est qualifié de « principe » et non de « droit », ce qui limite considérablement sa justiciabilité directe. La Cour ne l'a jamais utilisé comme norme de référence autonome pour censurer un acte. Toutefois, la doctrine observe un renforcement progressif de son rôle interprétatif. L'arrêt Ilva du 25 juin 2024 (Grande chambre, aff. C-626/22), rendu au visa des articles 35 et 37 de la Charte, qui juge que la notion de « pollution » au sens de la directive sur les émissions industrielles inclut les atteintes tant à l'environnement qu'à la santé humaine et impose l'évaluation de l'impact sanitaire dans les procédures d'autorisation (communiqué CURIA n° 106/24), pourrait annoncer une évolution vers une prise en compte plus substantielle des exigences environnementales et sanitaires dans le contrôle exercé par la Cour.

En revanche, la Cour n'a jamais censuré un accord international sur le fondement exclusif de griefs environnementaux. Elle n'a jamais reconnu que l'article 11 TFUE ou les objectifs environnementaux de l'action extérieure constituaient des normes de référence suffisamment précises pour fonder une incompatibilité. Certes, l'arrêt Bettati a montré que la Cour accepte en principe d'examiner la validité d'une mesure au regard des objectifs environnementaux des traités, mais ce contrôle reste limité à l'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de la marge d'appréciation reconnue aux institutions. Cela renforce l'argument tout en montrant la porte étroite qui existe.

Cette jurisprudence pourrait toutefois évoluer. Le contexte normatif a profondément changé : la loi européenne sur le climat, le règlement sur la déforestation importée, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières témoignent d'une volonté politique forte de faire de l'environnement une priorité de l'Union. La Cour pourrait être sensible à l'argument selon lequel un accord qui institutionnalise une pression contre ces politiques serait incompatible avec les engagements pris par l'Union elle-même.

C. Une occasion de faire évoluer la jurisprudence ?

L'affaire Mercosur pourrait marquer un tournant dans la jurisprudence de la Cour. Trois éléments plaident en ce sens.

Premièrement, le mécanisme de riposte tarifaire est particulièrement explicite. Il ne s'agit pas d'un risque hypothétique ou d'une interprétation extensive des clauses de l'accord : c'est une disposition qui organise délibérément une capacité de pression contre les normes environnementales européennes. La Cour pourrait difficilement ignorer cette intention manifeste.

Deuxièmement, l'articulation entre les différents moyens renforce l'argumentation. Le grief environnemental n'est pas isolé : il se combine avec l'atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique (le « gel » des choix normatifs européens), avec la question de la répartition des compétences (l'accord touche à des domaines partagés), avec l'équilibre institutionnel (l'application provisoire engagée alors même que la Cour est saisie et que le Parlement n'a pas donné son approbation). À cet égard, la formulation très générale de la question posée par le Parlement — qui invite la Cour à se prononcer sur la compatibilité avec les traités tant des accords proposés que « de la procédure suivie » — ouvre un champ de contrôle potentiellement large (Institut Veblen).

Troisièmement, le contexte politique et normatif a changé. L'Union s'est engagée dans une transformation environnementale sans précédent. Valider un accord qui permettrait de neutraliser cette dynamique enverrait un signal contradictoire, au moment même où l'Union cherche à affirmer son leadership climatique sur la scène internationale.

Conclusion : la permanence d'une tension fondatrice

La saisine du Parlement européen sur l'accord Mercosur illustre la permanence d'une tension que j'avais placée au cœur de mes recherches doctorales il y a près de trente ans. Le droit a évolué, les traités ont été révisés, les principes environnementaux ont gagné en visibilité normative. Le développement durable est devenu un objectif de l'Union, l'intégration de l'environnement une clause transversale, le Green Deal une politique phare.

Mais la structure du problème demeure. L'environnement peut-il faire jeu égal avec les impératifs de libre-échange dans l'ordre juridique de l'Union ? Les principes environnementaux ont-ils une portée normative suffisante pour contraindre les choix commerciaux de l'Union, ou restent-ils des orientations politiques que les institutions peuvent librement pondérer avec d'autres priorités ? Que l'accord soit entré en application provisoire le 1er mai 2026, avant même que la Cour ne se prononce, en dit déjà long sur la hiérarchie implicite des priorités.

La procédure d'avis 1/26 offre à la Cour de justice l'occasion de répondre — enfin — à cette question fondamentale. Quelle que soit l'issue de cet avis, ce contentieux contribuera à préciser la portée normative des exigences environnementales dans le contrôle des accords internationaux de l'Union.

C'est peut-être là, trois décennies plus tard, que se joue la réponse à la problématique de ma thèse. L'ordre concurrentiel conservera-t-il sa prééminence sur le droit de l'environnement, ou assistons-nous aux prémices d'un rééquilibrage constitutionnel ? L'avenir nous le dira. Mais une chose est certaine : la tension entre commerce et environnement, loin d'être résolue, demeure au cœur des contradictions de la construction européenne.

Références

Textes

Jurisprudence (CJUE)

Affaire Mercosur (2026)

  • Conseil de l'Union européenne, décisions du 9 janvier 2026 autorisant la signature de l'EMPA et de l'iTA (Les accords UE-Mercosur expliqués).
  • Signature des accords le 17 janvier 2026 à Asunción.
  • Parlement européen, résolution du 21 janvier 2026 demandant un avis à la CJUE (334 voix pour, 324 contre, 11 abstentions) (communiqué du 21 janvier 2026).
  • Demande d'avis enregistrée par la Cour le 25 mars 2026 (avis 1/26).
  • Application provisoire de l'accord commercial intérimaire depuis le 1er mai 2026 (Commission européenne ; DGDDI).

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