Le projet de plan local d’urbanisme arrêté le 7 mars 2024 par le conseil municipal de Bastia a suscité de vives réactions dans la population.

Et pour cause, l’une des mesures phares de ce document d’urbanisme consiste à accorder une place prépondérante et centrale à l’agriculture.

Alors que le document d’urbanisme de 2009 prévoyait 2,89 ha de zones agricoles, le futur plan en comprendra 331,69 ha, soit 16,7 % de la superficie de la ville affectée à l’agriculture.

Le futur PLU de Bastia va plus loin que le Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDuC) qui n’identifie que 110 ha d’Espaces Stratégiques Agricoles sur la commune.

Il faut noter, et ce n’est pas suffisamment relevé par les commentateurs, que ce nouveau zonage ne se fait pas au détriment des zones urbaines (qui sont en augmentation de 31,07 ha par rapport au PLU de 2009) mais bien au détriment des zones à urbaniser (en diminution de 146,52 ha) et surtout des zones naturelles (en diminution de 213,35 ha).

Une situation qui n’est pas sans poser quelques problèmes par ailleurs.  

Ce choix politique fort de soutenir l’agriculture, malgré le fait qu’il soit fédérateur en Corse compte-tenu de l’importance des enjeux en la matière, n’a pas empêché les oppositions de discréditer le projet de la municipalité.

Ainsi, Julien Morganti, conseiller municipal d’opposition, s’est dit en « rupture totale » avec le futur document d’urbanisme en rappelant le « non-sens écologique et urbanistique face au besoin d'eau des activités agricoles et à la raréfaction des ressources » tout en ajoutant que la Corse ne manquait pas de terres agricoles mais d’agriculteurs.

Même son de cloche du côté de Jean Zucarelli, également conseiller municipal d’opposition, qui, tout en maîtrisant le sens de la formule, a déclaré que la ville de Bastia n’avait « pas besoin d’être transformée en grenier agricole de la Haute-Corse ».

Plus programmatique, Frédéric Poletti, porte-parole du collectif "Agissons contre la cherté des carburants en Corse" et ancien directeur de campagne de Jean-Sébastien de Casalta, avouait lui ne pas comprendre dans quelles mesures le développement de l’agriculture serait de nature à assurer le développement de la ville.

Assumant les orientations du plan local d’urbanisme, le maire de Bastia, Pierre Savelli, a pour sa part écarté les critiques formulées et évoqué sa « fierté » devant le document produit.

Est notamment rappelé le projet de favoriser l'installation de jeunes maraîchers et agriculteurs par le biais d'associations foncières pastorales (AFP).

Au-delà des querelles politiques et partisanes, le futur document d’urbanisme inquiète de nombreux particuliers qui se sont trouvés désemparés face au bouleversement des règles d’urbanisme à venir.

Abondants sont les cas de propriétaires ayant constaté le déclassement de leurs terrains d’une zone urbaine ou à urbaniser à une zone agricole.

Force est donc de constater que de nombreux intérêts économiques seront bousculés par les futures règles d’urbanisme.

Dans ce contexte, il est urgent et nécessaire d’apprécier si la volonté politique de la commune de soutenir l’agriculture, projet noble et louable, résiste à l’analyse strictement juridique.

La recherche d’un équilibre prévue par les principes généraux du code de l’urbanisme

Cela a beaucoup été dit, et la ville de Bastia s’en est justifiée, il existe des obligations législatives à respecter qui contraignent la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme.

L’administration n’a certes pas les mains liées sur le sujet, mais il existe certaines contraintes.

Pour ce qui concerne l’actualité récente, l’intégration dans les plans locaux d’urbanisme de l’objectif ZAN est sans doute la plus connue de tous tant elle focalise l’attention médiatique.

Cela étant, les auteurs du plan local d’urbanisme sont également tenus de respecter le principe d’équilibre qui résulte des principes généraux du code de l’urbanisme.

Sur ce sujet, l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme prévoit que :

« Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :

1° L'équilibre entre :

a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;

b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;

c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ;

e) Les besoins en matière de mobilité ; »

Le principe d’équilibre vise à concilier les différentes modalités d’utilisation des sols, notamment le développement urbain et le respect des terres agricoles.

Naturellement, les auteurs du plan local d’urbanisme peuvent donc être sanctionnés si le zonage retenu n’est pas compatible avec l’objectif de préservation des terres agricoles (Cour administrative d’appel de Lyon, 24 avril 2014, n° 13LY02104, Inédit au recueil Lebon).

Se portant garante de la réalisation de ces objectifs, la ville de Bastia a pu légitimement se retrancher derrière ces contraintes législatives.

Il s’agit en effet d’une donnée du problème, mais la détermination des zones au sein du document d’urbanisme répond également à une méthode particulière, qui ne peut résulter d’un simple choix d’opportunité de la part de l’administration.

La liberté d’appréciation laissée aux collectivités dans l’élaboration des règles d’urbanisme n’est pas sans borne.

Quelles sont les libertés octroyées aux auteurs du plan local d’urbanisme dans la réalisation du zonage ?

Pour comprendre cette méthode de classement, deux décisions du Conseil d’Etat doivent être rappelées tant elles sont fondamentales.

La première décision pose le principe selon lequel « Les plans d'occupation des sols expriment des prévisions et, déterminent les zones d'affectation des sols selon l'usage principal qui doit être fait ; que l'administration n'est donc pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités existantes d'utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme » (Conseil d’Etat, 4 juillet 1980, Société Engreval, n° 14766, mentionné aux tables du recueil Lebon).

La seconde abonde en indiquant que : « (…) il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts » (Conseil d’Etat, 3 novembre 1982, Mademoiselle Bonnaire, n° 30396, publié au recueil Lebon).

En synthèse, il faut retenir de ces jurisprudences que :

• Pour procéder au classement des terrains, les auteurs du plan local d’urbanisme ne sont pas liés aux modalités existantes d’utilisation des terrains. Ils peuvent prévoir la modification de l’affectation d’un secteur dans « l’intérêt de l’urbanisme ». Pour ce faire il convient de tenir compte de la situation existante et des perspectives d’avenir ;  

• Le juge administratif est en mesure de censurer l’administration sur l’appréciation du zonage dans deux cas seulement. Soit l’appréciation est entachée d’une erreur manifeste, soit l’appréciation est fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il s’agit en quelque sorte du guide à suivre pour l’autorité compétente en matière de planification urbaine.

Qu’est-ce qu’une zone agricole ?

Il convient ensuite de déterminer ce qu’est une zone agricole, puisqu’après tout, il s’agit du sujet qui cristallise les débats.

Il y a donc lieu de se reporter aux prescriptions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme qui prévoit que : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. »

Là encore, sur la base de ce texte réglementaire, plusieurs points méritent une attention particulière :

• Le classement d’un secteur en zone agricole doit répondre aux critères définis par le code de l’urbanisme. En effet, le code indique bien que la possibilité de classer un secteur en zone agricole est conditionnée à l’existence de certaines caractéristiques propres à ce secteur ;

• Les secteurs peuvent être classés en zone agricole qu’ils soient équipés ou non ;

• Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune à protéger en raison du potentiel agronomique des terres agricoles. Il faut noter que l’agronomie concerne l’étude scientifique des problèmes (physiques, chimiques, biologiques) que pose la pratique de l'agriculture. Le potentiel agronomique du terrain doit donc permettre une pratique concrète et efficiente de l’agriculture. En d’autres termes, les terres doivent être cultivables.  

• Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune à protéger en raison du potentiel biologique des terres agricoles. Il s’agit ici de déterminer le potentiel des terrains au regard de la matière vivante et des êtres vivants.

• Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune à protéger en raison du potentiel économique des terres agricoles. Le classement doit donc être justifié d’une analyse économique des différents secteurs. Ici, des logiques de viabilité et de rentabilité entrent en jeu.   

Sur la base de ces éléments réglementaires, le juge administratif doit in fine analyser, au cas-par-cas, les documents d’urbanisme et les zonages envisagés.

La validité du classement en zone agricole peut parfois être valablement retenue par les juridictions :

• Sur le principe, des terrains déjà équipés ou qui accueillent d’ores et déjà des constructions, même non agricoles, peuvent faire l’objet d’un classement en zone A (Cour administrative d’appel de Nancy, 2 juillet 2009, n° 08NC00465, Inédit au recueil Lebon) ;

• Des parcelles intégrées au sein d’un ensemble de terrains cultivés, alors même qu’elles se situent en bordure d’une partie urbanisée de la commune (Cour administrative d’appel de Douai, 18 juin 2009, n° 08DA00787, Inédit au recueil Lebon) ;

• Des parcelles qui forment un ensemble cohérent de plusieurs hectares de terrains agricoles alors même qu’elles sont entourées de constructions sur trois côtés (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 10 juin 2008, Commune de Saint-Laurent de la Prée, n° 06BX02549, Inédit au recueil Lebon).

Le juge administratif n’hésite toutefois pas à sanctionner les erreurs dans le classement de terrains en zones agricoles :

• Selon les caractéristiques particulières du terrain, un zonage agricole appliqué à des parcelles viabilisées ou desservies est entaché d’erreur manifeste d’appréciation (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 25 nov. 2008, Guichard, n° 07BX00639, Inédit au recueil Lebon) ;

• Est aussi entaché d’une erreur manifeste d’appréciation le classement en zone agricole d’un terrain situé le long d’une voie, correctement desservi par les réseaux, bordé de constructions et ne présentant aucun intérêt agricole (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 22 février 2008, Commune de Biriatou, n° 05BX01785, Inédit au recueil Lebon) ;

• Est également entaché d’erreur manifeste d’appréciation le classement en zone agricole, aux motifs de préserver la vocation agricole du secteur, d’un terrain qui supporte déjà une construction et qui ne fait pas l'objet d'une exploitation agricole, d’autant plus qu’il ne présente aucun potentiel agronomique (Conseil d’Etat, 4 mars 2016, Commune de Martigues, n° 384795, Inédit au recueil Lebon).

Le zonage agricole du plan local d’urbanisme de Bastia résiste-t-il à l’application des critères réglementaires et jurisprudentiels

C’est donc sur le fondement de ces jurisprudences, et de la réglementation, qu’il convient d’analyser la légalité du zonage agricole retenu sur la commune de Bastia, étant entendu, en tout état de cause, qu’une analyse globale n’est pas possible et qu’il reviendra, pour chaque parcelle, d’identifier de potentielles erreurs d’appréciation de la collectivité.

Ainsi, les propriétaires qui s’estimeraient injustement concernés par le zonage agricole devront analyser les différents critères existants, notamment parmi les plus importants.

• La modification d’une zone urbaine en zone agricole dans « l’intérêt de l’urbanisme »

Il a été dit que les auteurs du document d’urbanisme ne sont pas liés par les modalités d’utilisation existantes des terrains et peuvent décider d’en modifier l’affectation.

Toutefois, il est nécessaire de justifier de ce changement dans « l’intérêt de l’urbanisme ».

Cette notion, floue par nature, laisse toutefois penser que la collectivité, à travers ses élus, peut faire un choix d’opportunité.

Le document d’urbanisme résulte en effet d’une vision politique des enjeux d’aménagement et il y a lieu de penser que la notion d’intérêt de l’urbanisme peut fluctuer selon la couleur politique du conseil municipal décisionnaire.

La volonté de faciliter l’usage des terres agricoles est, sur le principe, une idée qui ne contrevient pas aux orientations récentes du droit de l’urbanisme.

D’ailleurs, il s’agit d’une vision pensée et réfléchie par les auteurs du PLU de Bastia qui, dans le PADD, véritable document politique du PLU, indiquent vouloir « favoriser l’ouverture de lieux collectifs, permettant des espaces de respiration dans la ville, véritables lieux de rencontre et de partage, pédagogiques dédiées à l’environnement et à la pratique agricole de loisirs ».

Dès lors, ce n’est sans doute pas sur ce sujet que les opposants au plan local d’urbanisme de la ville de Bastia devront concentrer leurs critiques.

• Le critère de la potentialité agronomique et biologique

Le code de l’urbanisme indique que peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune à protéger en raison du potentiel agronomique et biologique des terres agricoles.

En synthèse, le terrain classé en zone agricole doit effectivement permettre l’utilisation de la terre pour y exercer une culture ou faire tourner une exploitation.

Le plan local d’urbanisme de Bastia se fonde essentiellement sur une étude SODETEG pour justifier le zonage agricole.

Ainsi, dans le cadre du programme cartographique intitulé « Eléments pour un zonage agro-sylvopastoral de la Corse » mené par diverses instances successives, la société d’étude technique et d’entreprises générales (SODETEG) a réalisé entre 1972 et 1981 un inventaire et la compilation des éléments de pédologie, de déclivité, du couvert végétal (structure, espèce dominante...) ou de stock semencier par photo-interprétation et de relevés de terrain.

Le croisement et l’analyse de ces différentes données ont permis de réaliser une carte des potentialités agro-pastorales et forestières sur l’ensemble de la Corse.

L’étude SODETEG permet de « mettre en évidence les potentialités pastorales en répertoriant les espaces qui y sont favorables au regard du couvert végétal présent au moment de l’étude et moyennant des travaux d’amélioration ».

Si cette étude est sérieuse, ambitieuse et présente un intérêt certain, elle comporte toutefois d’importantes limites.

Celles-ci sont très justement rappelées dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme :

« Lors de l'exécution de ce travail et de la prospection sur le terrain, deux aspects particulièrement importants nous sont apparus.

Le premier est que, si nous définissons pour chaque unité des potentialités agricoles, pastorales ou forestières, nous nous refusons expressément à leur attribuer une quelconque "vocation". En effet, il existe théoriquement, quel que soit l'état initial d'un terrain, des moyens techniques adéquats pour y développer une production donnée. Seules des considérations d'un ordre d'analyse supérieur (exploitation/parcelle; micro-région/exploitation) le plus souvent "économiques" au sens large : aspects financiers, coûts énergétiques, réversibilité de l'opération ... , permettent de raisonner pratiquement le choix effectif ».

En d’autres termes, cette étude ne permet pas de faire l’économie d’une analyse de chaque parcelle afin de réellement identifier la potentialité agronomique et biologique des secteurs concernés.

De plus, cette étude a le tort de se fonder sur des données parfois anciennes qui ne correspondent plus aux réalités géographiques, économiques et sociales de notre époque.

Notamment, les études se fondent sur  

• Des photographies aériennes datant principalement des années 1950 à 1970, soit avant la déprise agricole des années 1970/80 ;

• Les données du plan Terrier réalisé entre 1772 et 1777 sur la commune de Bastia, qui localise les espaces cultivés et en précise la typologie des cultures ;

• Le cadastre napoléonien (seconde moitié du XIXème siècle) utilisé de manière ponctuelle pour affirmer la potentialité en termes de terres cultivables.
•  

Le PLU se base par ailleurs sur les modalités d’identification des espaces stratégiques agricoles du PADDuC.

On voit bien que ce critère va faire l’objet de débats importants sur de nombreuses parcelles.

Les études précises et spécifiques, au cas-par-cas, de chaque terrain pour déterminer leur potentialité agronomique ou biologique, pourront aboutir, parfois, à écarter les justifications du classement en zone agricole de certains secteurs.

Très certainement, il s’agit d’un critère à ne pas négliger pour les propriétaires concernés.

• Le critère du potentiel économique

Le code de l’urbanisme rappelle que peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune à protéger en raison du potentiel économique des terres agricoles.

Dès lors, le classement ne peut qu’être justifié en analysant la rentabilité d’une future exploitation.

Les auteurs du plan local d’urbanisme de la Ville de Bastia ont, dès la rédaction du PADD, envisagé ce sujet en présentant un axe consistant à soutenir la création d’emploi à travers le développement de l’agriculture, perçue comme un levier économique.

Plus précisément, il est dit que l’orientation consiste à « privilégier, au contact avec la zone urbaine, l’installation d’agriculteurs ayant pour objectif la création d’exploitations orientées vers les productions maraîchères et fruitières permettant la vente des produits issus du terroir sur les marchés de producteurs locaux ainsi que la vente in situ ».

Toutefois, cet objectif économique risque de se confronter aux réalités du monde agricole.

En effet, la simple lecture du rapport de présentation permet de mettre en évidence les contraintes qui risquent d’empêcher, pour de nombreuses parcelles, de justifier la potentialité économique des terres agricoles.

Il faut ainsi relever :

• La déprise agricole qui se traduit par l'abandon des terres ou la sous-utilisation de certaines parcelles ;

• Le faible nombre d’exploitations et la difficulté à trouver des agriculteurs ;

• Le morcellement des terrains qui implique de réduire la taille des exploitations ce qui s’oppose à toute logique de rentabilité ;

• Le sujet des indivisions qui grèvent la maîtrise foncière de nombreuses parcelles, particulièrement celles concernées par le zonage agricole ;

• L’existence de difficultés en matière d’irrigation puisqu’en l’état, il n’est pas possible de satisfaire aux besoins actuels des agriculteurs (ce qui induit l’impossibilité à l’heure actuelle d’envisager l’irrigation de plus de 300 ha de terres agricoles) ;

• La rareté de la ressource en eau.

Ces sujets sont parfaitement recensés par le rapport de présentation et les propriétaires disposent donc de toutes les données pour démontrer que le critère de la potentialité économique des terrains n’est pas satisfait.

Il appartiendra donc à la Ville d’apporter pour sa part des éléments supplémentaires pour justifier que certains secteurs sont à protéger en raison du potentiel économique des terres agricoles.

Conclusion

Le futur plan local d’urbanisme de la ville de Bastia, tel qu’il est envisagé, a le mérite de mettre en lumière le droit applicable en matière de zonage agricole.

L’analyse fine de la réglementation et de la jurisprudence laisse entrevoir d’importants débats juridiques sur la justification du zonage réalisé par les auteurs du document.

Les propriétaires concernés, forcément lésés par le changement des règles d’urbanisme, pourront donc se fonder sur l’état du droit actuel tel que présenté ci-avant pour tenter d’infléchir le futur document.