CAA Nantes 18 mars 2025 Association les amis des chemins de ronde du Morbihan n° 22NT04125
Un peu plus de deux mois après l’annulation du SCoT du PETR du Pays de Retz (« Loi littoral et secteur déjà urbanisé - annulation partielle du schéma de cohérence territoriale du PETR du Pays de Retz ») par les juges administratifs du tribunal administratif de Nantes, c’est au tour des juges administratifs de la cour administrative d’appel de censurer un SCoT, en l’occurrence celui de GMVA, pour violation de la loi Littoral. La décision du 18 mars 2025, classée en C+, apporte un important enseignement sur l’application de l’article L. 121-21 du Code de l’urbanisme qui vient obliger à une détermination des capacités d’accueil du territoire.
1.
Le territoire de GMVA avait été l’un des premiers SCoT à intégrer la réforme de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, et notamment l’importante réforme opérée par le second alinéa de l’article L. 121-3 du Code de l’urbanisme, qui dispose désormais que : « Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ».
Par délibération du 13 février 2020, soit très peu de temps avant les élections municipales, GMVA avait adopté un SCoT élanisé, qui prenait en compte le rôle de pierre angulaire de ce document d’urbanisme dans la territorialisation de la loi Littoral.
Plusieurs associations de protection de l’environnement avaient alors déposé un recours contentieux contre ce SCoT.
En première instance, le tribunal administratif de Rennes n’avait que partiellement fait droit à cette demande d’annulation, se contentant de censurer certains choix de villages ou de secteurs déjà urbanisés au sens de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme.
Un appel a alors été déposé pour obtenir l’annulation totale du SCoT.
2. le SCoT de GMVA méconnaît les articles L. 121-3 et L. 121-21 du Code de l’urbanisme s’agissant de la détermination de la capacité d’accueil
Le principal argument invoqué concernait alors la méconnaissance de l’article L. 121-21 du Code de l’urbanisme qui impose de déterminer les capacités d’accueil d’un territoire.
En effet, selon cet article : Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte :/ 1° De la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-23 ;/ 1° bis De l'existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine, et de la projection du recul du trait de côte ;/ 2° De la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ;: 3° Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés.
Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi qu'à l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes ».
La question de la capacité d’accueil d’un territoire figure également parmi les éléments à prendre en compte dans l’application de l’article L. 121-3 précité.
Il s’agit là d’un point important, au sujet duquel cependant assez peu de jurisprudences administratives s’étaient prononcées
La décision du 18 mars 2025 revêt donc une grande importance dans l’application de cette disposition.
Plusieurs enseignements ressortent de cet arrêt.
En premier lieu, les juges viennent définir la notion de capacité d’accueil d’un territoire.
Il s’agit alors « de déterminer la capacité d’accueil du territoire concerné qui doit s’entendre comme étant le niveau maximum de pression exercée par les activités ou les populations permanentes et saisonnières que peut supporter le système de ressources du territoire sans mettre en péril ses spécificités ».
En deuxième lieu, lors le territoire de la personne publique en charge du SCoT comprend à la fois des communes littorales et des communes non littorales, si rien n’interdit que faire une analyse de la capacité d’accueil à l’échelle de l’ensemble des communes, l’article L. 121-21 précité impose une analyse portant spécifiquement sur les communes littorales.
En troisième lieu, les juges exigent que les données et informations transmises au titre de la capacité d’accueil ait une certaine densité. Il ne peut s’agir de données à caractère général.
S’agissant du SCoT de GMVA, les juges relèvent que le rapport de présentation se borne à présenter « de nombreuses données mais à caractère général, en se bornant à̀ faire référence aux directives et règlements communautaires ainsi qu’aux lois et règlements applicables. Il ressort également du rapport de présentation que les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont procédé à une analyse dite « atouts / faiblesse – opportunités / menaces » (AFOM), visant à̀ mettre en perspective la situation actuelle du territoire et les perspectives d’évolution ».
Par ailleurs, les juges censurent l’approche consistant, lorsque les informations sont défavorables, à se référer à « des projets ou actions à l’issue incertaine ou dépendant d’autres acteurs qui « devraient permettre » d’améliorer la situation ».
Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, mais également d’autres moyens également fondés, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé l’intégralité du SCoT de GMVA.
3. Sur les conséquences de cette annulation
Un pourvoi en cassation sera quasi certainement déposé contre cette décision, et il appartiendra au Conseil d’Etat de donner son annulation sur l’importance de la détermination de la capacité d’accueil.
Dans l’attente de cette décision, l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme dispose que : « Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ».
En conséquence, et suite à cette annulation, les deux anciens SCoT qui couvraient le territoire de GMVA sont remis en vigueur.
Il s’agit, d’une part, du SCoT de la Communauté de communes de la Presqu’île de Rhuys approuvé par délibération du 05 octobre 2016, et d’autre part, du SCoT de Vannes Agglo approuvé le 15 décembre 2016.
Ces SCoT ont été adoptés avant la loi ELAN et leur application risque d’entraîner des difficultés juridiques significatives.
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