Les agglomérations développent leurs réseaux de tramway, de métro et de transports collectifs en site propre. Ces opérations sont le plus souvent présentées comme des projets d’intérêt général : amélioration de la desserte, réduction de la place de l’automobile, modernisation de l’espace public, requalification urbaine, attractivité à long terme des quartiers concernés.

Mais, pour les riverains et plus encore pour les commerçants installés à proximité immédiate du chantier, la réalité peut être beaucoup plus brutale : perte de visibilité, suppression temporaire de stationnements, difficultés de livraison, bruit, poussières, palissades, modification des cheminements piétons, allongement des parcours automobiles, baisse de fréquentation et, parfois, effondrement du chiffre d’affaires.

Des commissions amiables d’indemnisation sont parfois mises en place. Elles ont le mérite d’offrir une voie plus rapide et moins coûteuse que le contentieux. Mais elles ne couvrent pas nécessairement toutes les situations. Certaines conditions d’éligibilité — par exemple l’ancienneté d’installation, la localisation précise du commerce ou les périodes retenues — peuvent exclure des exploitants pourtant réellement affectés.

La question est donc simple : lorsque la voie amiable est insuffisante ou fermée, un commerçant riverain peut-il obtenir réparation devant le juge administratif ?

La réponse est positive, mais elle doit être fortement nuancée. En matière de travaux publics, le droit à indemnisation n’est jamais automatique. Il suppose de démontrer un préjudice direct, certain, grave — ou anormal — et spécial, présentant un lien de causalité suffisamment établi avec les travaux.

I. Peut-on contester le principe même d’une nouvelle ligne de tramway ?

Il convient d’abord de dissiper une ambiguïté.

Le juge administratif ne se substitue pas à la collectivité pour apprécier l’opportunité politique d’un projet de tramway. Il n’a pas à dire s’il aurait fallu choisir un autre tracé, une autre technologie, un autre calendrier ou une autre politique de transport.

En revanche, il contrôle la légalité des décisions qui permettent la réalisation du projet : régularité de l’enquête publique, suffisance de l’étude d’impact, information du public, intérêt général de l’opération, bilan entre les avantages attendus et les inconvénients du projet.

Lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagement ou d’ouvrage a fait l’objet d’une enquête publique, l’autorité compétente doit se prononcer, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération, conformément à l’article L. 126-1 du code de l’environnement (article L. 126-1 du code de l’environnement).

L’affaire du tramway de Toulouse illustre cette possibilité de contrôle. Le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse avait suspendu la déclaration de projet relative à la ligne de tramway dite « Garonne ». Il avait notamment retenu des critiques tenant à l’étude d’impact et à l’intérêt général de l’opération. Mais le Conseil d’État a censuré cette ordonnance, en considérant que le juge des référés avait dénaturé les pièces du dossier. Selon la Haute juridiction, l’opération contribuait notamment à compléter le maillage du réseau de transport et à absorber une partie du trafic d’une ligne de métro saturée (CE, 3 octobre 2011, n° 350210).

Cette décision est intéressante à double titre.

D’une part, elle confirme qu’un projet de tramway peut être discuté devant le juge administratif, y compris en référé-suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. D’autre part, elle rappelle que ce contrôle demeure un contrôle de légalité, non un contrôle de pure opportunité.

En pratique, un recours contre une déclaration de projet ou contre une déclaration d’utilité publique doit donc être très sérieusement motivé. Il ne suffit pas de soutenir que le projet est coûteux, gênant ou contesté localement. Il faut établir un vice juridique identifiable : insuffisance substantielle de l’étude d’impact, défaut d’information du public, erreur dans l’appréciation de l’intérêt général, atteinte excessive à des intérêts protégés, ou bilan manifestement défavorable de l’opération.

II. L’indemnisation du commerçant riverain : un régime favorable en apparence, exigeant en pratique

Lorsque le commerçant ne conteste pas la décision elle-même, ou lorsque les travaux sont déjà engagés, il peut rechercher la responsabilité de la personne publique ou du maître d’ouvrage en raison des dommages causés par l’exécution des travaux publics.

Le régime applicable est, en principe, celui de la responsabilité sans faute au profit des tiers à l’ouvrage public. Cela signifie que le commerçant n’a pas nécessairement à prouver une faute de la collectivité, du maître d’ouvrage ou de l’entreprise chargée des travaux.

Mais cette apparente faveur ne doit pas tromper.

Pour être indemnisé, le commerçant doit établir :

• l’existence d’un préjudice réel et certain ;
• un lien de causalité direct entre ce préjudice et les travaux ;
• un dommage grave ou anormal ;
• un dommage spécial, c’est-à-dire affectant le demandeur d’une manière particulière par rapport à la généralité des riverains.

La jurisprudence récente le rappelle avec constance. Il appartient au riverain qui sollicite réparation d’établir à la fois le lien de causalité entre les travaux publics et le dommage invoqué, ainsi que le caractère anormal et spécial de son préjudice (CAA Paris, 13 janvier 2026, n° 24PA03599 ; CAA Nancy, 27 septembre 2022, n° 20NC02606).

Cette exigence explique que de nombreuses demandes indemnitaires soient rejetées.

Ainsi, dans une affaire récente relative aux travaux de la station Maison Blanche, dans le cadre du prolongement de la ligne 14 du métro parisien, une pharmacie sollicitait plus de 737 000 euros d’indemnisation. La cour administrative d’appel de Paris a rejeté sa demande. Elle a notamment relevé que l’accès à l’officine n’avait pas été rendu impossible ou excessivement difficile, que la pharmacie était restée ouverte, que son enseigne demeurait visible, et que la baisse de résultat invoquée pouvait s’expliquer par d’autres facteurs économiques propres au secteur pharmaceutique (CAA Paris, 13 janvier 2026, n° 24PA03599).

De même, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté la demande d’une société exploitant plusieurs commerces dans le centre-ville d’Aix-en-Provence. Elle a considéré que les établissements étaient restés accessibles, qu’ils n’étaient pas directement situés dans les voies concernées par les travaux et que le lien de causalité entre les travaux et les pertes alléguées n’était pas établi (CAA Marseille, 15 octobre 2024, n° 23MA01675).

Dans le même sens, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté la demande d’une boulangerie qui invoquait la suppression de places de stationnement et de livraison à la suite de travaux de voirie. La cour a retenu que l’accès au commerce était resté possible, que des places de stationnement alternatives existaient à proximité, et que les éléments comptables produits ne suffisaient pas à établir les pertes alléguées (CAA Lyon, 17 octobre 2024, n° 23LY00287).

Ces décisions montrent que la seule existence d’un chantier ne suffit pas. La seule baisse de chiffre d’affaires ne suffit pas davantage. Encore faut-il démontrer que cette baisse procède directement des travaux, et non d’une conjoncture économique générale, d’une concurrence accrue, d’une modification du marché, d’un problème de gestion ou d’une baisse antérieure d’activité.

III. Les hypothèses dans lesquelles l’indemnisation demeure possible

L’indemnisation n’est toutefois pas illusoire.

Le juge administratif admet la réparation lorsque la gêne subie dépasse clairement les sujétions normales que doivent supporter les riverains d’une voie publique dans l’intérêt général.

Le Conseil d’État a ainsi admis l’existence d’un préjudice anormal et spécial dans une affaire relative à l’aménagement du tramway de Bordeaux. Les travaux avaient entraîné une surélévation du trottoir au droit d’une officine, placée en contrebas de 5 à 14 cm, ce qui portait atteinte à l’accessibilité de la pharmacie, notamment pour les personnes en fauteuil roulant, exposait les locaux à des risques d’inondation et avait conduit à une fermeture de deux mois pour réaliser des travaux de remise à niveau (CE, 19 juin 2013, n° 343152).

Cette décision est particulièrement utile pour les commerçants riverains, car elle montre que le dommage indemnisable peut résulter non seulement de la gêne pendant les travaux, mais aussi de certaines conséquences directes de l’aménagement réalisé lorsqu’elles affectent concrètement l’accessibilité ou l’exploitation normale du fonds.

Dans une autre affaire relative à l’extension de la ligne A du tramway de Bordeaux, la cour administrative d’appel de Bordeaux a admis l’indemnisation d’un restaurant dont l’accès avait été fortement perturbé pendant une longue période, notamment en raison de détours importants et de difficultés d’accès au parking. La cour a retenu le lien entre les travaux et le préjudice commercial subi (CAA Bordeaux, 14 décembre 2017, n° 15BX02797).

Une décision plus ancienne de la cour administrative d’appel de Nantes est également intéressante : elle admet qu’un commerçant puisse être indemnisé lorsque l’accès au stationnement n’était pas totalement impossible, mais présentait des difficultés suffisamment importantes pour dissuader la clientèle de s’arrêter (CAA Nantes, 2 mars 1995, n° 93NT00801 et n° 93NT00807).

Le critère essentiel est donc celui de l’intensité concrète de la gêne.

Sont notamment susceptibles de caractériser un dommage indemnisable :

• une impossibilité ou quasi-impossibilité d’accès ;
• un cheminement piéton ou automobile très dissuasif ;
• une perte majeure de visibilité ;
• une obstruction durable de la façade ou de l’enseigne ;
• des difficultés de livraison empêchant l’exploitation normale ;
• une fermeture forcée ;
• des travaux directement réalisés au droit du commerce ;
• une durée particulièrement longue de perturbation ;
• une atteinte directe à l’accessibilité du local, notamment pour les personnes à mobilité réduite.

En revanche, lorsque l’accès au commerce reste possible, que l’enseigne demeure visible, que les perturbations sont comparables à celles subies par l’ensemble des riverains ou que les pertes d’exploitation ne sont pas précisément justifiées, le juge rejette le plus souvent la demande.

IV. La preuve du préjudice commercial : l’enjeu décisif du dossier

Le contentieux indemnitaire des travaux de tramway est avant tout un contentieux de la preuve.

Le commerçant doit produire un dossier rigoureux, qui ne se limite pas à une affirmation générale selon laquelle « le chantier a fait fuir la clientèle ».

Il convient notamment de réunir :

• les bilans et comptes de résultat des années antérieures, de l’année des travaux et des années postérieures ;
• les liasses fiscales ;
• le chiffre d’affaires mensuel ;
• les marges brutes ;
• une attestation circonstanciée de l’expert-comptable ;
• les données de fréquentation lorsqu’elles existent ;
• les constats de commissaire de justice ;
• les photographies régulières du chantier ;
• les arrêtés de circulation ;
• les plans de phasage des travaux ;
• les courriers de clients ou fournisseurs ;
• les preuves de difficultés de livraison ;
• les échanges avec la collectivité ou le maître d’ouvrage ;
• les avis ou décisions de la commission amiable d’indemnisation.

Le juge ne se contente pas de comparer deux chiffres d’affaires annuels. Il examine la trajectoire économique de l’entreprise. Il vérifie si l’activité était déjà en baisse avant les travaux. Il recherche l’existence d’autres causes possibles : concurrence locale, crise sectorielle, modification du concept commercial, changement de clientèle, difficultés de gestion, conjoncture économique.

Ainsi, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté une demande relative aux travaux du tramway T8, notamment parce que la baisse d’activité avait commencé avant la période indemnisable et que l’accès au commerce n’avait pas été rendu impossible ou excessivement difficile (CAA Versailles, 29 mars 2018, n° 16VE01689).

De même, dans une affaire relative à des travaux de tramway à Toulouse, la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté la demande d’une société qui se bornait à invoquer une baisse de chiffre d’affaires sans produire d’éléments comptables suffisamment probants ni établir que les travaux, réalisés à plusieurs rues de son commerce, avaient directement causé le préjudice allégué (CAA Bordeaux, 20 décembre 2018, n° 16BX04242).

À l’inverse, lorsque la baisse d’activité est massive, objectivée et directement liée à l’ouvrage ou aux travaux, l’indemnisation peut être admise. L’ancienne jurisprudence relative au barrage du Grand Der reste éclairante : le Conseil d’État a retenu le caractère anormal et spécial du préjudice subi par un boulanger-pâtissier dont l’activité avait été fortement réduite par les déplacements de population provoqués par la construction de l’ouvrage (CE, 24 mars 1978, n° 99345).

En revanche, dans une affaire voisine, une baisse d’activité de 8,5 % subie par un vétérinaire n’a pas été jugée suffisante pour caractériser un préjudice anormal et spécial indemnisable (CE, 24 mars 1978, n° 93824).

La comparaison est importante : le juge raisonne non seulement en valeur absolue, mais aussi en intensité relative, en durée, en lien causal et en spécialité du dommage.

V. L’abattement pour sujétions normales : une logique à manier avec prudence

Dans les discussions amiables, les maîtres d’ouvrage ou leurs experts soutiennent parfois qu’une partie du préjudice allégué correspondrait à des sujétions normales que tout riverain d’un chantier public doit supporter sans indemnisation.

Cette idée n’est pas dépourvue de fondement. Les riverains d’une voie publique doivent supporter, dans une certaine mesure, les inconvénients liés à l’entretien, à la modernisation ou à la transformation de l’espace public.

Mais cette logique ne peut pas conduire à appliquer mécaniquement un abattement forfaitaire de 20 %, 30 % ou 40 % sur la demande du commerçant.

Le juge ne raisonne pas par abattement automatique. Il recherche concrètement si, dans les circonstances de l’espèce, la gêne excède ou non les sujétions normales imposées aux riverains dans l’intérêt général.

À cet égard, le fait qu’une commission amiable ait indemnisé certains commerçants ne suffit pas nécessairement à établir, pour un autre commerçant, l’existence d’un préjudice anormal et spécial. Le juge conserve son appréciation propre, au regard des pièces du dossier (CAA Marseille, 21 décembre 2015, n° 14MA04275).

Il faut également rappeler que le juge peut tenir compte des avantages procurés par les travaux. Lorsqu’un ouvrage public cause un dommage mais procure en même temps une plus-value spéciale et directe au bien ou au fonds concerné, cette plus-value peut être prise en considération pour réduire l’indemnisation (CE, 15 octobre 1975, n° 92257, Gaillou).

Cette règle peut jouer, par exemple, lorsque les travaux de tramway dégradent temporairement l’activité commerciale, mais améliorent ensuite durablement l’accessibilité, la fréquentation ou l’attractivité du secteur. Encore faut-il que l’avantage invoqué soit réel, direct et suffisamment individualisé.

VI. Les dommages après travaux : une indemnisation plus difficile

Il faut distinguer deux périodes.

La première est celle du chantier : palissades, bruit, poussières, détours, suppression temporaire de stationnements, difficultés d’accès.

La seconde est celle de la configuration définitive des lieux après travaux : modification du plan de circulation, suppression durable de places de stationnement, piétonnisation, mise en site propre, déplacement d’arrêts, changement de sens de circulation.

La seconde hypothèse est souvent plus difficile à indemniser.

Les simples modifications apportées à la circulation générale ne donnent pas, en principe, droit à indemnité. Les riverains ne disposent pas d’un droit acquis au maintien d’un sens de circulation, d’un stationnement devant leur commerce ou d’un flux automobile déterminé.

En revanche, la situation devient différente lorsque les modifications apportées à la voie publique interdisent ou rendent excessivement difficile l’accès au commerce.

La cour administrative d’appel de Nancy l’a rappelé en 2022 : les modifications apportées à la circulation générale ne sont pas, en principe, indemnisables, sauf lorsqu’elles ont pour effet d’interdire ou de rendre excessivement difficile l’accès des riverains à la voie publique (CAA Nancy, 27 septembre 2022, n° 20NC02606).

Ce raisonnement rejoint la jurisprudence du Conseil d’État selon laquelle les riverains d’une voie publique disposent, sauf disposition législative contraire, du droit d’accéder librement à leur propriété, à pied ou avec un véhicule, ce droit constituant un accessoire du droit de propriété (CE, 15 décembre 2016, n° 388335).

Le commerçant qui invoque un dommage permanent devra donc démontrer que la nouvelle configuration des lieux ne se borne pas à modifier les habitudes de circulation, mais compromet effectivement l’exploitation normale de son commerce.

VII. Qui faut-il poursuivre ?

La question du défendeur est essentielle.

Il ne faut pas nécessairement diriger la demande contre la commune ou la métropole la plus visible politiquement. Il faut identifier juridiquement le maître d’ouvrage, le maître d’ouvrage délégué, le concessionnaire éventuel, les entreprises chargées des travaux et l’auteur de la décision de refus d’indemnisation.

En principe, le maître d’ouvrage de travaux publics peut voir sa responsabilité recherchée par les tiers victimes de dommages. Selon les circonstances, la responsabilité du maître d’œuvre ou de l’entrepreneur peut également être discutée.

Toutefois, en présence d’une concession, le concessionnaire peut être substitué à l’autorité concédante vis-à-vis des tiers pour les dommages résultant des travaux exécutés dans l’intérêt du service concédé.

Dans une affaire relative au tramway de Reims, la cour administrative d’appel de Nancy a jugé que le concessionnaire était seul responsable à l’égard des tiers, la responsabilité de l’autorité concédante ne pouvant être recherchée qu’à titre subsidiaire en cas d’insolvabilité du concessionnaire (CAA Nancy, 18 juin 2014, n° 13NC01878).

En pratique, avant toute réclamation indemnitaire, il faut donc examiner :

• les délibérations de la collectivité ;
• les conventions de mandat ou de maîtrise d’ouvrage déléguée ;
• les traités de concession ;
• les marchés de travaux ;
• les décisions de la commission amiable ;
• l’identité de l’autorité ayant rejeté la demande indemnitaire.

Une erreur sur la personne poursuivie peut conduire au rejet de la demande ou, à tout le moins, à une perte de temps procédural considérable.

VIII. La réclamation préalable : une étape indispensable

Depuis la réforme du contentieux administratif, il faut être particulièrement attentif à la réclamation préalable.

L’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que, lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention d’une décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle (article R. 421-1 du code de justice administrative).

Le commerçant doit donc, avant de saisir le tribunal administratif, adresser une demande indemnitaire préalable à la personne publique ou à l’organisme compétent.

Cette demande doit être soigneusement préparée. Elle doit être chiffrée, motivée, accompagnée de pièces justificatives et articulée autour des critères dégagés par la jurisprudence : lien de causalité, anormalité, spécialité, durée, intensité de la gêne, réalité des pertes, absence de cause étrangère.

Cette étape ne doit pas être considérée comme une simple formalité. Elle permet parfois d’ouvrir une négociation sérieuse. Elle permet également de fixer le cadre du futur contentieux.

Conclusion

Les commerçants riverains de travaux de tramway ou de grands chantiers urbains peuvent obtenir une indemnisation, mais à des conditions strictes.

Le droit administratif ne répare pas toute gêne causée par un chantier public. Il ne suffit pas d’être riverain. Il ne suffit pas d’avoir perdu du chiffre d’affaires. Il faut démontrer que les travaux ont causé un dommage direct, certain, anormal et spécial, excédant les sujétions que les riverains doivent normalement supporter dans l’intérêt général.

La voie amiable doit être privilégiée lorsqu’elle existe, car elle peut permettre une indemnisation plus rapide et moins aléatoire. Mais elle ne doit pas dispenser le commerçant de constituer un dossier probatoire complet, dans la perspective d’un éventuel recours contentieux.

En pratique, le commerçant devra établir, pièces à l’appui, non seulement qu’il a subi une perte d’exploitation, mais surtout que cette perte est directement imputable aux travaux et qu’elle présente une intensité suffisante pour ouvrir droit à réparation.

Le contentieux des travaux de tramway est donc moins un contentieux de principe qu’un contentieux de preuve. C’est souvent la qualité du dossier constitué pendant le chantier — constats, photographies, comptabilité mensuelle, attestations, plans de circulation, preuves des difficultés d’accès — qui fera la différence entre une demande rejetée et une indemnisation effective.