Il est aujourd’hui acquis que la pollution de l’air constitue l’un des principaux risques environnementaux pour la santé humaine.
Ce constat, qui pouvait encore paraître insuffisamment entendu il y a dix ans, n’est plus sérieusement contestable. Les données sanitaires et économiques se sont accumulées : décès prématurés, maladies respiratoires, maladies cardiovasculaires, diabète, asthme de l’enfant, coût pour le système de santé, perte de productivité, atteinte à la qualité de vie.
La question n’est donc plus seulement scientifique. Elle est devenue juridique.
L’État peut-il être contraint d’agir ?
Les normes européennes de qualité de l’air créent-elles une véritable obligation de résultat ?
Les citoyens peuvent-ils obtenir réparation des préjudices subis ?
Le juge pénal peut-il être saisi ?
Et, surtout, le droit est-il encore capable d’imposer une politique publique efficace lorsque l’enjeu touche à des choix économiques, industriels, agricoles et de transport ?
L’évolution du contentieux depuis 2015 est, à cet égard, remarquable.
1. Une pollution dont le coût sanitaire et économique n’est plus discutable
Dès 2015, le rapport sénatorial intitulé Pollution de l’air : le coût de l’inaction avait contribué à faire entrer la pollution atmosphérique dans le champ du débat budgétaire et non plus seulement environnemental.
L’idée était simple : ne rien faire coûte cher. La pollution de l’air n’est pas seulement une dégradation abstraite de l’environnement ; elle produit des effets mesurables sur la santé, sur les dépenses publiques, sur l’activité économique et sur les finances sociales.
Depuis lors, les données se sont précisées. Santé publique France estime que l’exposition aux particules fines demeure responsable d’environ 40 000 décès attribuables chaque année en France. Les travaux plus récents de l’agence ne se limitent plus à la mortalité : ils évaluent également les maladies chroniques attribuables à l’exposition de long terme à la pollution de l’air ambiant.
L’étude publiée en 2025 par Santé publique France souligne que l’exposition à long terme aux particules fines et au dioxyde d’azote contribue à de nombreux cas de maladies respiratoires chez l’enfant, mais aussi de maladies respiratoires, cardiovasculaires et métaboliques chez l’adulte.
L’impact économique annuel est également évalué : plusieurs milliards d’euros sont associés aux effets sanitaires des particules fines et du dioxyde d’azote.
Le sujet n’est donc plus celui d’un simple inconfort urbain. Il s’agit d’un risque sanitaire diffus, massif, chronique, socialement inégalitaire, dont les effets ne se révèlent pas toujours sous la forme spectaculaire d’un accident, mais dans l’accumulation silencieuse de pathologies et de pertes d’espérance de vie.
2. Le cadre juridique : un droit reconnu à chacun de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé
Le code de l’environnement affirme, à l’article L. 220-1, que l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les personnes privées concourent à une politique dont l’objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé.
Cette formule est forte.
Elle ne signifie pas que tout citoyen disposerait automatiquement d’un droit subjectif à indemnisation dès qu’un seuil de pollution est dépassé. Mais elle donne à la politique de l’air une valeur juridique particulière : la protection de l’atmosphère est une action d’intérêt général.
L’article L. 221-1 du code de l’environnement organise la surveillance de la qualité de l’air et prévoit que des normes de qualité de l’air sont fixées par décret, en conformité avec les normes européennes et, le cas échéant, avec les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé.
Les plans de protection de l’atmosphère, prévus notamment aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du même code, doivent permettre de ramener les concentrations de polluants à un niveau conforme aux normes de qualité de l’air.
Ces plans ne sont donc pas de simples documents administratifs décoratifs. Ils doivent contenir des mesures effectives, crédibles, évaluables et suffisamment rapides.
C’est précisément sur ce terrain que le contentieux a évolué.
3. L’Union européenne : une pression décisive sur l’État français
La directive 2008/50/CE relative à la qualité de l’air ambiant a fixé des valeurs limites, notamment pour le dioxyde d’azote et les particules PM10. Lorsque ces valeurs sont dépassées, les États membres doivent adopter des plans relatifs à la qualité de l’air permettant que la période de dépassement soit la plus courte possible.
La Cour de justice de l’Union européenne a donné à ces obligations une portée très exigeante.
Dans l’arrêt ClientEarth du 19 novembre 2014, elle a jugé que les personnes directement concernées par un dépassement des valeurs limites devaient pouvoir obtenir des autorités nationales l’établissement d’un plan conforme à la directive.
La France a ensuite elle-même été condamnée par la Cour de justice.
Par un arrêt du 24 octobre 2019, la Cour de justice de l’Union européenne a constaté le manquement de la France à ses obligations en raison de dépassements systématiques et persistants des valeurs limites annuelles de dioxyde d’azote.
Par un arrêt du 28 avril 2022, elle a également condamné la France pour dépassement systématique et persistant de la valeur limite journalière applicable aux particules PM10 dans certaines zones.
L’Union européenne ne raisonne donc pas en termes de simple effort administratif. Elle vérifie le résultat : les valeurs limites sont-elles respectées ? Et, en cas de dépassement, les mesures prises permettent-elles que la période de dépassement soit réellement la plus courte possible ?
L’actualité européenne renforce encore cette exigence. La directive (UE) 2024/2881 du 23 octobre 2024, entrée en vigueur le 11 décembre 2024, impose une révision importante des normes de qualité de l’air. Les États membres doivent la transposer avant le 11 décembre 2026, et les nouvelles valeurs limites devront être respectées à l’horizon 2030.
Les seuils applicables seront nettement abaissés, notamment pour le dioxyde d’azote, les PM10 et les PM2,5.
Ainsi, même si la situation française s’est améliorée au regard des anciens seuils, le contentieux n’est pas terminé. Il se déplace vers les nouvelles exigences européennes.
4. Le revirement du Conseil d’État : de la prudence de 2015 à l’astreinte historique
En 2015, le Conseil d’État avait encore adopté une position prudente.
Par une décision du 10 juin 2015, il avait rejeté le pourvoi de l’association Les Amis de la Terre relatif à la mise en œuvre du plan de protection de l’atmosphère d’Île-de-France. Il avait notamment considéré qu’un plan de protection de l’atmosphère constituait un cadre d’action pour les autorités compétentes, sans conférer par lui-même un pouvoir de police.
Cette décision pouvait donner le sentiment que le juge administratif demeurait réticent à intervenir fortement dans la conduite de la politique publique de l’air.
Mais cette lecture est aujourd’hui dépassée.
Par une décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’État a franchi une étape décisive : il a annulé les refus implicites de l’État de prendre toutes mesures utiles et d’élaborer des plans conformes à la directive 2008/50/CE. Il a enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre des plans permettant de ramener les concentrations de dioxyde d’azote et de particules PM10 sous les valeurs limites, dans le délai le plus court possible.
L’injonction ne suffisant pas, le Conseil d’État est allé plus loin.
Par une décision d’Assemblée du 10 juillet 2020, il a prononcé contre l’État une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard si l’État ne justifiait pas, dans les six mois, avoir pleinement exécuté la décision de 2017.
Cette décision a marqué un tournant. Le contentieux de la qualité de l’air n’était plus seulement un contentieux de l’annulation ou de l’injonction. Il devenait un contentieux de l’exécution, assorti d’une sanction financière considérable.
Le Conseil d’État a ensuite procédé à plusieurs liquidations provisoires de l’astreinte :
– 10 millions d’euros en 2021 ;
– 20 millions d’euros en 2022 ;
– 10 millions d’euros en 2023.
Par une décision du 25 avril 2025, le Conseil d’État a finalement estimé que sa décision du 12 juillet 2017 devait être regardée comme entièrement exécutée et qu’il n’y avait plus lieu de liquider l’astreinte.
Cette décision ne signifie pas que la pollution de l’air serait résolue en France. Elle signifie seulement que, au regard des obligations visées par l’injonction de 2017 et des anciens seuils applicables, l’État a fini par justifier de mesures et de résultats suffisants.
La nuance est importante. Les nouvelles normes européennes applicables à l’horizon 2030 pourraient rouvrir une nouvelle séquence contentieuse.
5. L’action indemnitaire des particuliers : une voie possible, mais difficile
La question la plus délicate est celle de l’indemnisation individuelle.
Un citoyen souffrant d’une pathologie respiratoire peut-il obtenir réparation en soutenant que l’État a tardé à lutter contre la pollution atmosphérique ?
La réponse est nuancée.
La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 22 décembre 2022, a jugé que les directives relatives à la qualité de l’air ne confèrent pas, par elles-mêmes, des droits individuels ouvrant automatiquement droit à réparation sur le fondement de la responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union.
Cette décision a pu apparaître comme un recul pour les victimes.
Mais elle ne ferme pas toute action. Elle laisse subsister la possibilité d’engager la responsabilité de l’État sur le fondement du droit interne, dans des conditions moins restrictives.
C’est ce que les juridictions administratives françaises ont progressivement admis.
La cour administrative d’appel de Paris a ainsi reconnu que l’État avait commis une faute en n’ayant pas adopté des mesures suffisantes permettant, pour la région Île-de-France, une amélioration suffisante de la qualité de l’air.
Mais la reconnaissance de la faute ne suffit pas. Encore faut-il démontrer un lien de causalité direct et certain, ou au moins suffisamment établi, entre cette faute et le préjudice individuel invoqué.
C’est ici que les dossiers deviennent difficiles.
La pollution atmosphérique est multifactorielle. Les pathologies respiratoires ou cardiovasculaires peuvent avoir plusieurs causes. Il faut donc articuler les données générales de santé publique avec la situation personnelle de la victime : lieu de résidence, périodes d’exposition, épisodes de pollution, antécédents médicaux, évolution des symptômes, déménagement éventuel, expertise médicale.
Dans une décision du 9 octobre 2024, la cour administrative d’appel de Paris a confirmé la responsabilité de l’État dans une affaire concernant une enfant exposée à la pollution en Île-de-France. L’indemnisation demeure toutefois modeste au regard des montants demandés, ce qui illustre la difficulté probatoire.
Il faut donc se garder de présenter l’action indemnitaire comme une voie simple ou automatique. Elle est juridiquement possible, mais elle suppose un dossier médical et environnemental extrêmement rigoureux.
6. L’action pénale : une voie symbolique, mais étroite
Des associations ont tenté de porter le débat sur le terrain pénal, notamment par la mise en danger d’autrui.
Cette voie s’est révélée difficile.
La chambre criminelle de la Cour de cassation, dans un arrêt du 8 septembre 2020, a confirmé l’irrecevabilité de constitutions de partie civile d’associations dans une information relative à la mise en danger d’autrui en raison de la pollution atmosphérique.
La Cour a notamment retenu qu’une association, personne morale, ne pouvait se prévaloir, pour ce délit, d’une exposition personnelle à un risque immédiat d’atteinte à l’intégrité physique.
Cette décision ne signifie pas que le pénal serait toujours exclu en matière de pollution de l’air. Mais elle montre que la mise en danger d’autrui n’est pas nécessairement le fondement le plus adapté lorsque la pollution est diffuse, chronique et imputable à une pluralité de sources.
Depuis la loi « Climat et résilience », le code de l’environnement comporte de nouvelles infractions environnementales, notamment en matière de mise en danger de l’environnement et d’atteinte aux milieux. Mais leur mobilisation suppose généralement d’identifier des faits précis, une source déterminée, une obligation particulière méconnue, et une atteinte ou un risque répondant aux conditions du texte.
Pour la pollution atmosphérique générale liée à l’insuffisance des politiques publiques, la voie administrative demeure donc, à ce jour, la plus structurante.
7. Le droit comparé et la montée du contentieux climatique
Le contentieux de la qualité de l’air s’inscrit dans un mouvement plus large : celui de la judiciarisation des carences environnementales et climatiques des États.
L’affaire néerlandaise Urgenda en demeure l’exemple emblématique. Le tribunal de La Haye a ordonné, le 24 juin 2015, aux Pays-Bas de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d’au moins 25 % d’ici à 2020 par rapport à 1990. La Cour suprême néerlandaise a confirmé cette obligation le 20 décembre 2019, en s’appuyant notamment sur les obligations positives découlant de la Convention européenne des droits de l’homme.
Depuis, la Cour européenne des droits de l’homme a elle-même franchi une étape importante avec l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse du 9 avril 2024, en reconnaissant que l’article 8 de la Convention implique une protection effective contre les effets graves du changement climatique sur la vie, la santé, le bien-être et la qualité de vie.
Ces décisions ne concernent pas directement la pollution de l’air au sens des particules fines ou du dioxyde d’azote. Mais elles participent du même mouvement : le juge accepte de plus en plus difficilement que l’État se réfugie derrière la complexité des politiques publiques pour justifier une inertie prolongée face à un risque environnemental grave.
Conclusion : l’État n’est plus seulement interpellé, il peut être contraint
L’article initial, rédigé dans le contexte de 2015, posait une question : l’État français serait-il un jour réellement contraint d’agir contre la pollution de l’air ?
La réponse est désormais positive.
L’État a été condamné par la Cour de justice de l’Union européenne. Il a été enjoint par le Conseil d’État d’agir. Il a été condamné à des astreintes historiques pour retard dans l’exécution. Il peut, dans certaines conditions, voir sa responsabilité administrative engagée par des particuliers.
Mais une seconde question apparaît désormais : cette contrainte juridictionnelle suffit-elle à transformer durablement les politiques publiques ?
La réponse est plus incertaine.
Le contentieux a permis d’obtenir des plans, des mesures, des calendriers, des évaluations et des condamnations financières. Mais la pollution de l’air demeure un phénomène structurel, lié à l’organisation des transports, au chauffage, à l’industrie, à l’agriculture, à l’urbanisme et aux arbitrages économiques.
La future transposition de la directive européenne de 2024 et l’application des nouveaux seuils à l’horizon 2030 constitueront un nouveau test.
Le droit de la qualité de l’air est donc entré dans une nouvelle phase. Il ne s’agit plus seulement de dénoncer l’inaction. Il s’agit de contrôler, année après année, si les politiques publiques annoncées produisent effectivement les résultats exigés par le droit.
Le juge ne remplacera pas le gouvernement. Mais il peut désormais rappeler à l’État qu’en matière de pollution atmosphérique, l’inaction n’est plus seulement une faute politique : elle peut devenir une faute juridique.
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