La répartition des compétences entre juge judiciaire et juge administratif, lorsqu'une personne publique porte atteinte au droit de propriété, est devenue, depuis les revirements de 2013 sur la voie de fait et l'emprise irrégulière, à la fois plus claire dans son principe et plus délicate dans son maniement. Deux décisions souvent rapprochées l'illustrent : l'arrêt de la Cour de cassation du 5 février 2020 sur l'arrachage d'une haie (Cass. 1re civ., 5 févr. 2020, n° 19-11.864) et l'arrêt du Conseil d'État relatif à un mur empiétant sur une propriété privée (CE, 15 avr. 2016, n° 384890, Cne de Lançon-Provence).

À première vue, elles semblent désigner deux juges différents. En réalité, elles appliquent le même critère et tracent la même frontière :

  • les atteintes qui aboutissent à une extinction du droit de propriété (dépossession définitive ou destruction du bien) relèvent du juge judiciaire ;
  • les atteintes qui affectent l'exercice du droit de propriété sans l'éteindre (emprise irrégulière, ouvrage public « mal planté », occupation temporaire ou régularisable) relèvent désormais du juge administratif.

Il faut le souligner d'emblée pour éviter un contresens fréquent : depuis 2013, l'emprise irrégulière ne fonde plus la compétence judiciaire ; elle relève au contraire du juge administratif. La compétence judiciaire est devenue le cas résiduel de l'extinction du droit de propriété.

I. La pierre angulaire : la décision Panizzon (T. confl., 9 déc. 2013)

Pour comprendre cette ligne de partage, il faut partir de la décision Panizzon (T. confl., 9 déc. 2013, n° 3931, Époux Panizzon c/ Cne de Saint-Palais-sur-Mer, publiée au Recueil Lebon). Le Tribunal des conflits y juge que, dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif est compétent non seulement pour statuer sur le recours en annulation, mais aussi pour connaître des conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision, « hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété ».

a) Ce que change Panizzon

Auparavant, le contentieux indemnitaire de l'emprise irrégulière revenait traditionnellement au juge judiciaire (T. confl., 6 mai 2002, Binet c/ EDF). Panizzon met fin à cette dualité : l'indemnisation de l'emprise irrégulière relève désormais, par principe, du juge administratif. La réserve constitutionnelle est expressément formulée : cette compétence administrative ne joue « que sous réserve des matières dévolues à l'autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle » — autrement dit, sous réserve de la protection de la propriété contre la privation au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789, dont la « juste et préalable indemnité » suppose une dépossession définitive relevant du juge judiciaire (juge de l'expropriation).

b) L'articulation avec la voie de fait : la décision Bergoend

Panizzon prolonge, en matière d'emprise, la redéfinition de la voie de fait opérée six mois plus tôt par l'arrêt Bergoend (T. confl., 17 juin 2013, n° 3911, Bergoend c/ Sté ERDF Annecy Léman, Recueil Lebon). Abandonnant la jurisprudence Action française de 1935, le Tribunal des conflits réserve désormais la voie de fait — et la compétence judiciaire qui en découle — aux atteintes portant soit à la liberté individuelle, soit à l'extinction d'un droit de propriété, et manifestement insusceptibles de se rattacher à un pouvoir de l'administration. L'implantation d'un simple poteau électrique, par exemple, n'emporte aucune extinction.

c) Conséquence pour l'« ouvrage public mal planté »

Le juge administratif demeure compétent pour apprécier la régularité, la démolition ou le déplacement d'un ouvrage public, et pour indemniser le préjudice de jouissance ou l'atteinte temporaire au droit de propriété. Mais si l'atteinte équivaut à une privation totale et irréversible du bien, le contentieux bascule vers le juge judiciaire.

II. L'arrêt de la Cour de cassation du 5 février 2020 : l'extinction par destruction du bien

Dans l'affaire de la haie arrachée (Cass. 1re civ., 5 févr. 2020, n° 19-11.864, publié au Bulletin), une commune avait fait arracher, sur toute sa longueur, une haie située en bordure de propriété. La première chambre civile casse l'arrêt d'appel qui avait écarté la compétence judiciaire.

La Cour reprend d'abord, mot pour mot, le critère Panizzon : le juge administratif connaît de la réparation des conséquences d'une décision administrative « hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété ». Elle en tire ensuite la conséquence : en procédant à l'arrachage de la haie, constituée d'arbres (immeubles par nature, art. 520 du code civil), sur toute sa longueur, la commune avait « causé […] l'extinction du droit de propriété » des propriétaires sur ces végétaux. La destruction du bien lui-même — que la replantation ne saurait effacer — caractérise donc une dépossession irréversible relevant du juge judiciaire.

À noter : il s'agit d'une cassation avec renvoi (devant la cour d'appel de Douai), et non d'une décision tranchant définitivement le montant de la réparation.

III. L'arrêt Lançon-Provence : l'emprise sans extinction relève du juge administratif

L'arrêt Cne de Lançon-Provence (CE, 15 avr. 2016, n° 384890) présente la situation inverse. À la suite d'une erreur de bornage, le mur d'un groupe scolaire communal empiétait sur la parcelle voisine de particuliers. Ceux-ci demandaient l'indemnisation de cet empiètement.

La cour administrative d'appel de Marseille avait rejeté toute indemnité, au motif que l'implantation, si elle portait atteinte au libre exercice du droit de propriété, « n'a pas pour effet de les en déposséder définitivement », de sorte que les intéressés ne pouvaient obtenir une somme égale à la valeur au mètre carré de leur terrain.

Le Conseil d'État annule ce raisonnement pour erreur de droit. Il pose deux affirmations, dans sa voix propre :

  1. la décision d'édifier un ouvrage public sur une parcelle privée porte atteinte au libre exercice du droit de propriété mais « n'a, toutefois, pas pour effet l'extinction du droit de propriété » — d'où la compétence administrative ;
  2. surtout, « le droit à l'indemnisation des conséquences dommageables d'une emprise irrégulière d'un ouvrage public n'est pas subordonné au caractère définitif de la privation de propriété ».

L'erreur de la cour n'était donc pas de refuser une indemnité égale à la valeur vénale du terrain — qui n'a pas lieu d'être en l'absence de transfert de propriété — mais d'en déduire qu'aucune indemnité n'était due. Le préjudice réellement subi (trouble de jouissance, perte de potentialité d'usage, immobilisation) doit être réparé par le juge administratif, pour un montant inférieur à la valeur vénale du foncier. L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel pour qu'elle statue sur ce préjudice. (La décision a été rendue sur les conclusions du rapporteur public X. Domino ; seule la décision, et non ces conclusions — non publiées au Recueil —, fait autorité.)

IV. Synthèse : deux applications d'un critère unique

  Affaire de la haie (Cass. 1re civ., 2020) Affaire du mur empiétant (CE, 2016)
Atteinte Arrachage / destruction du bien Empiètement d'un ouvrage public
Effet sur la propriété Extinction (dépossession irréversible) Atteinte à l'exercice, sans extinction
Juge compétent Judiciaire Administratif
Indemnisation Réparation intégrale du bien détruit Préjudice réel, inférieur à la valeur vénale

La clé de voûte tient en une question : l'intervention publique éteint-elle la propriété (destruction du bien ou dépossession définitive) ?

  • Oui → juge judiciaire (affaire de la haie).
  • Non → juge administratif, y compris pour l'indemnisation (affaire du mur empiétant).

La jurisprudence ultérieure confirme cette ligne. Ainsi, la troisième chambre civile juge que l'aménagement par une commune, sur un terrain privé, d'un parking et d'une piste cyclable dont la remise en état reste possible n'emporte, « en l'absence de dépossession définitive », aucune extinction du droit de propriété, « de sorte que le juge judiciaire [est] incompétent » (Cass. 3e civ., 18 janv. 2018, n° 16-21.993, publié au Bulletin).

V. Actualisation : l'office du juge administratif sur l'ouvrage « mal planté »

Le contentieux de l'ouvrage public irrégulièrement implanté a sensiblement évolué depuis l'arrêt fondateur Synd. dép. de l'électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et commune de Clans (CE, sect., 29 janv. 2003, n° 245239, Recueil Lebon), qui avait relativisé le principe d'intangibilité (« ouvrage public mal planté ne se détruit pas »).

  • Un recours de plein contentieux et un « mode d'emploi ». Saisi d'une demande de démolition, le juge administratif, juge de plein contentieux, détermine d'abord si l'ouvrage est irrégulièrement implanté ; dans l'affirmative, il recherche si une régularisation appropriée est possible ; à défaut, il met en balance les inconvénients de l'ouvrage et les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et n'ordonne la démolition que si celle-ci n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général (CE, 29 nov. 2019, n° 410689, Recueil Lebon).
  • Une action en démolition imprescriptible, mais sensible au temps écoulé. Le Conseil d'État a jugé que cette action n'est soumise à aucune prescription, en particulier pas à la prescription trentenaire de l'article 2227 du code civil ; mais l'écoulement du temps est désormais intégré au contrôle du bilan, et peut jouer contre le propriétaire qui a tardé à agir (CE, 27 sept. 2023, n° 466321, Enedis, mentionné aux tables du Recueil Lebon).

En pratique, le propriétaire confronté à une implantation irrégulière a donc intérêt à agir rapidement à compter de sa découverte.

VI. Guide pratique pour les litiges relatifs aux ouvrages publics

  1. Identifier l'effet de l'atteinte. La propriété subsiste-t-elle, ou le bien est-il détruit / le propriétaire définitivement dépossédé ? C'est ce critère — et non la qualification d'« emprise » ou de « voie de fait » prise isolément — qui détermine l'ordre de juridiction.
  2. Ne pas confondre les deux indemnisations. Simple empiètement : indemnité du préjudice réel, inférieure à la valeur de la parcelle. Extinction : réparation pouvant correspondre à la valeur du bien anéanti.
  3. Rapporter la preuve du caractère définitif. Celui qui revendique la compétence judiciaire doit démontrer une dépossession irréversible ou une destruction du bien ; à défaut, le contentieux indemnitaire revient au juge administratif.
  4. Pour la démolition d'un ouvrage public, agir vite. L'imprescriptibilité de l'action ne dispense pas de la diligence : le temps écoulé pèse dans le contrôle du bilan.

Conclusion

L'arrêt de la Cour de cassation sur l'arrachage complet d'une haie et l'arrêt Lançon-Provence du Conseil d'État ne se contredisent pas : ils appliquent l'un et l'autre le critère issu de Bergoend et de Panizzon. La destruction d'un bien (l'arbre, immeuble par nature) éteint le droit de propriété et fonde la compétence judiciaire ; l'empiètement d'un ouvrage public, tant qu'il ne prive pas irréversiblement le propriétaire de son bien, relève du juge administratif, lequel doit indemniser le trouble réellement subi sans pour autant allouer la valeur vénale du foncier. La frontière demeure unique : l'extinction définitive du droit de propriété.

Cet article propose une analyse générale et ne constitue pas une consultation juridique ; toute application à une situation particulière suppose une vérification au cas par cas par le cabinet.