Par un jugement du 4 juin 2025, le tribunal administratif de Nice a rejeté la requête de deux habitants des Alpes-Maritimes dirigée contre l'arrêté préfectoral du 5 avril 2022 portant approbation du plan de protection de l'atmosphère (PPA) du département (TA Nice, 4 juin 2025, n° 2202492). Les requérants reprochaient au plan son manque d'ambition : projections de baisse de pollution jugées trop faibles, prise en compte insuffisante de certains polluants (ozone, particules ultrafines), réseau de capteurs inadapté — notamment l'absence de mesure sur l'autoroute A8 et la voie Mathis à Nice —, faiblesse des mesures « transports » et absence de régulation des deux-roues motorisés.

Le tribunal a écarté l'ensemble de ces griefs. La décision, peu remarquée, mérite l'attention : elle illustre, à l'échelle d'un contentieux local, la portée réelle — et limitée — du recours pour excès de pouvoir dirigé contre un PPA, et invite à distinguer ce type de recours de la voie, bien plus offensive, du recours contre la carence de l'État. Elle confirme aussi une jurisprudence déjà bien établie, ce qui en rend l'issue, à la réflexion, peu surprenante.

I. Le PPA, un acte de planification justiciable mais à la portée juridique nuancée

Le plan de protection de l'atmosphère est un instrument de planification institué par les articles L. 222-4 à L. 222-7 du code de l'environnement (héritiers de la loi sur l'air dite « LAURE » du 30 décembre 1996). Il est obligatoire dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être. Arrêté par le préfet, il a pour objet, dans un délai qu'il fixe, de ramener la concentration en polluants à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air (art. L. 222-5), les autorités de police arrêtant ensuite les mesures préventives nécessaires pour atteindre ces objectifs (art. L. 222-6).

Le PPA n'est ni un règlement local au sens classique ni un simple document d'orientation : il fait grief et constitue un acte susceptible de recours pour excès de pouvoir, ce que le Conseil d'État a admis de longue date (CE, 26 mars 2008, n° 300952, Association des amis de la Terre Paris). À ce titre, toute personne justifiant d'un intérêt à agir — association agréée de protection de l'environnement (art. L. 142-1 c. env.), collectivité concernée, ou riverain exposé — peut en demander l'annulation dans le délai de droit commun de deux mois.

Sur le plan européen, le PPA s'inscrit dans le cadre de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant. Son article 13 impose aux États de ne pas dépasser les valeurs limites de concentration de certains polluants (PM10, NO₂, etc.) ; son article 23 leur impose, en cas de dépassement, d'élaborer des plans relatifs à la qualité de l'air ramenant la pollution sous les seuils « dans les délais les plus courts possibles ». La Cour de justice a précisé que ces obligations s'analysent en une obligation de résultat et que le juge national doit pouvoir ordonner à l'autorité compétente, par voie d'injonction, l'adoption d'un plan conforme (CJUE, 19 nov. 2014, ClientEarth, C-404/13).

Actualisation importante. Ce cadre européen a été refondu : la directive (UE) 2024/2881 du 23 octobre 2024, entrée en vigueur le 10 décembre 2024 et que les États membres doivent transposer d'ici la fin de l'année 2026, abroge et remplace la directive de 2008. Elle resserre les valeurs limites pour 2030 en les rapprochant des lignes directrices de l'OMS, renforce les exigences de surveillance et consolide les droits des citoyens (accès au juge, réparation des atteintes à la santé). C'est toutefois bien la directive de 2008 qui demeurait applicable au litige niçois, le plan ayant été approuvé en 2022.

II. Le jugement du 4 juin 2025 : un rejet motivé, moyen par moyen

Le tribunal a examiné six séries de griefs et les a tous écartés. Sa motivation repose sur une prémisse centrale, qu'il convient de citer avec précision car c'est la voix propre de la juridiction : aux termes du jugement, l'obligation posée par l'article 13 de la directive « n'impose pas que chacun des outils déployés par les différents autorités et organismes compétents au sein de cet État permette, à lui seul, le respect de ces valeurs limites », et « les plans de protection de l'atmosphère ne constituent que l'un des divers instruments dont dispose l'administration ». Autrement dit, le PPA n'a pas, à lui seul, à garantir le respect des valeurs limites : il s'articule avec d'autres mesures, le cas échéant nationales ou prises par des acteurs privés.

De cette prémisse découle un contrôle restreint, opéré sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation :

  • Lignes directrices de l'OMS. Le plan n'avait pas à fixer comme objectif le respect des lignes directrices de l'OMS actualisées le 22 septembre 2021 : aucune disposition ne l'impose, et ces lignes ont d'ailleurs été publiées après la rédaction du plan, lequel se référait à la version antérieure de 2005.
  • SRADDET. Le moyen tiré d'une incompatibilité avec le schéma régional d'aménagement (SRADDET PACA) est inopérant : la loi n'exige la compatibilité du PPA qu'avec le plan régional pour la qualité de l'air et le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, non avec le SRADDET.
  • Polluants et capteurs. Le plan mentionne bien l'ozone (polluant secondaire) en annexe ; les particules ultrafines (PM0,1) ne figurent pas parmi celles pour lesquelles un PPA doit fixer des objectifs de réduction ; et aucune disposition n'impose au plan de fixer lui-même l'emplacement des points de prélèvement — la qualité de l'air étant par ailleurs évaluée par stations fixes et modélisations, dont la fiabilité n'était pas utilement contestée.
  • Transports / zone à faibles émissions. Le moyen le plus directement sanitaire est écarté pour un motif révélateur : le plan se bornait à annoncer la création d'une ZFE, sans en définir le périmètre ni les véhicules concernés, ces modalités ayant été fixées ultérieurement par un arrêté de la métropole Nice Côte d'Azur du 28 janvier 2022. Les requérants n'établissaient donc pas que les actions « transports » seraient manifestement insuffisantes au regard des objectifs du plan.
  • Extension de l'aéroport. L'absence de prise en compte du projet d'extension de l'aéroport ne vicie pas le plan, l'état d'avancement du projet ne permettant pas une telle évaluation à la date de rédaction, et les mesures d'application étant prises ultérieurement.
  • « Neutralité carbone ». Le moyen tiré du caractère « trompeur » des mentions de neutralité carbone est inopérant : les dispositions du code de la consommation sur les pratiques commerciales trompeuses sont sans incidence sur la légalité d'un acte administratif.

Le dispositif est sans ambiguïté : la requête est rejetée. C'est de cette seule voix — motifs propres et dispositif — que se déduit la solution.

III. Une décision qui peut décevoir : ce qui a manqué à la requête

Pour les défenseurs de l'environnement, le jugement déçoit, car il referme une à une les portes qu'ils espéraient ouvrir. Le tribunal refuse de se faire juge de l'« ambition » du plan : dès lors que le PPA n'est qu'un instrument parmi d'autres, son insuffisance relative ne suffit pas à l'annuler tant qu'elle n'est pas manifeste au regard de ses propres objectifs. Le procès en inefficacité que les requérants voulaient instruire — confronter le plan aux seuils de l'OMS, aux dépassements constatés, aux sources de pollution non traitées — se heurte ainsi à l'office limité du juge de l'excès de pouvoir.

Ce qui a manqué, à la lecture des motifs, tient moins au fond qu'à la construction du recours :

  1. Une norme de référence opposable. Les requérants ont largement appuyé leur démonstration sur les lignes directrices de l'OMS, dépourvues de valeur contraignante, plutôt que sur les valeurs limites réglementaires (art. R. 221-1 c. env.) transposant la directive — seules réellement opposables.
  2. La preuve d'une insuffisance manifeste. Dans le cadre de l'erreur manifeste d'appréciation, il ne suffit pas de démontrer qu'un plan pourrait être plus ambitieux ; il faut établir une disproportion grossière entre les mesures et les objectifs du plan lui-même. Cette preuve, exigeante, n'a pas été rapportée, notamment sur le volet transports.
  3. La cible de l'attaque. En attaquant l'arrêté d'approbation du PPA, les requérants visaient un document qui, par construction, ne « contient » pas encore les mesures opérationnelles (la ZFE relevait d'un arrêté métropolitain distinct). Plusieurs griefs étaient ainsi dirigés contre le mauvais acte, ou prématurés.

En somme, la requête posait au juge de l'excès de pouvoir une question — l'efficacité de la politique de l'air — qui n'est pas, ou pas principalement, la sienne dans ce cadre procédural.

IV. Une solution sans surprise : recours contre un PPA vs recours contre la carence de l'État

L'issue niçoise n'a rien d'inédit. Elle s'inscrit dans une jurisprudence constante : les préfets chargés de la mise en œuvre d'un PPA sont soumis à une obligation de moyens, et non de résultat, et disposent d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer les actions appropriées (CAA Paris, 11 avr. 2013, n° 12PA00633, confirmé par CE, 10 juin 2015, n° 369428, Les Amis de la Terre, à propos du PPA d'Île-de-France). Le tribunal de Nice ne fait qu'appliquer cette ligne.

Il faut ici se garder d'une confusion fréquente — et présente dans bien des commentaires — entre deux contentieux distincts.

Le recours pour excès de pouvoir contre un PPA déterminé (la voie niçoise) donne lieu à un contrôle restreint : le plan est un instrument parmi d'autres, son auteur est tenu d'une obligation de moyens, et seule une erreur manifeste d'appréciation peut être sanctionnée.

Le recours contre la carence de l'État dans la lutte contre la pollution de l'air emprunte une logique inverse, fondée sur l'obligation de résultat tirée des articles 13 et 23 de la directive. C'est sur ce terrain que le Conseil d'État a déployé son pouvoir d'injonction et d'astreinte :

Cette voie de la carence est elle-même à distinguer du contentieux climatique, qui obéit à une trajectoire propre (CE, Commune de Grande-Synthe, n° 427301, décisions des 19 nov. 2020 et 1er juill. 2021, enjoignant à l'État de prendre « toute mesure utile » pour respecter sa trajectoire de réduction des gaz à effet de serre).

La spécificité de l'affaire niçoise tient donc moins au fond du droit qu'au choix de la voie procédurale. Comme l'a relevé une partie de la doctrine et de la pratique, plusieurs des arguments avancés, inopérants dans un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté d'approbation, auraient eu davantage de portée dans un recours dirigé contre la carence de l'État à respecter les valeurs limites — sur le modèle des décisions Les Amis de la Terre ou de « l'Affaire du Siècle ». Le pouvoir d'injonction du juge administratif, désormais affermi y compris hors du cadre de la loi du 8 février 1995 lorsqu'il s'agit d'assurer l'effectivité du droit de l'Union (CE, Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, n° 213229), reste un levier réel — mais il se déploie sur le terrain de la carence, non dans le contrôle de l'« ambition » d'un PPA isolé.

Conclusion

Le jugement du 4 juin 2025 rappelle une vérité contentieuse souvent perdue de vue : attaquer un PPA par la voie de l'excès de pouvoir, en lui reprochant son manque d'ambition, conduit le plus souvent à l'échec, car le juge n'y exerce qu'un contrôle de l'erreur manifeste et tient le plan pour un instrument parmi d'autres. Le juge administratif peut être un puissant garant de l'effectivité du droit de l'air — l'illustrent les astreintes record imposées à l'État — mais c'est sur le terrain de la carence qu'il l'est, non dans l'appréciation de l'opportunité d'un plan local.

Pour les requérants, l'enseignement est pratique : choisir la bonne voie (REP contre le plan, recours en carence contre l'État, voire recours indemnitaire), viser le bon acte, s'appuyer sur les normes réellement opposables et documenter une insuffisance manifeste. À défaut, le contentieux de l'air, si légitime soit-il dans ses fins sanitaires, se brise sur les limites de l'office du juge de l'excès de pouvoir.

Un appel devant la cour administrative d'appel de Marseille demeurait ouvert ; à la connaissance du cabinet, il n'a pas, à ce jour, donné lieu à une décision modifiant l'analyse qui précède.

Références (décisions et textes cités)

  • TA Nice, 4 juin 2025, n° 2202492 — communiqué et décision, TA Nice
  • CE, 26 mars 2008, n° 300952, Association des amis de la Terre Paris — Conseil d'État, dossier thématique(recevabilité du REP contre un PPA ; texte intégral sur Légifrance par le numéro)
  • CJUE, 19 nov. 2014, ClientEarth, C-404/13 — EUR-Lex
  • CE, 12 juill. 2017, n° 394254, Association Les Amis de la Terre France — Légifrance
  • CE, Ass., 10 juill. 2020, n° 428409 — Légifrance
  • CE, 17 oct. 2022, n° 428409 — Légifrance
  • CE, 24 nov. 2023, n° 428409 — Légifrance
  • CE, Commune de Grande-Synthe, n° 427301, 19 nov. 2020 et 1er juill. 2021 — Légifrance (1er juill. 2021)
  • CAA Paris, 11 avr. 2013, n° 12PA00633 ; CE, 10 juin 2015, n° 369428, Les Amis de la Terre — Légifrance (CE)
  • CE, Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, n° 213229 — Légifrance
  • Directive 2008/50/CE du 21 mai 2008, art. 13 et 23 — EUR-Lex
  • Directive (UE) 2024/2881 du 23 oct. 2024 (refonte) — EUR-Lex · Légifrance
  • Code de l'environnement, art. L. 222-4 à L. 222-7 — Légifrance
  • Doctrine : A. Perrin et M. Deffairi, note sous CE 12 juill. 2017, AJDA 2018, p. 167 ; A. Bouveresse, obs., RTD eur. 2018, p. 392

Le présent article commente une décision de justice publique à des fins d'information ; la vérification du sens d'une décision destinée à fonder une écriture relève d'une diligence propre à l'avocat.