Le contentieux récemment tranché par le tribunal administratif de Nice à propos de la gestion du port de la Rague, situé à cheval sur les communes de Mandelieu-la-Napoule et Théoule-sur-Mer, illustre avec acuité les tensions juridiques persistantes entre le principe de libre administration des collectivités territoriales et les exigences d'un service public local cohérent et continu.

Derrière ce différend, en apparence local et technique, se joue une problématique juridique majeure : dans quelle mesure l'État peut-il, par l'entremise du préfet, réorganiser l'exercice d'une compétence communale sans l'accord de l'ensemble des collectivités concernées ? L'affaire constitue un cas d'école en matière de compétence portuaire et révèle les ressorts de la régulation administrative dans un cadre intercommunal conflictuel.

Au cœur du dossier : deux communes aux intérêts divergents, un port de plaisance implanté sur deux territoires, et une série d'actes préfectoraux mettant fin à près de quarante ans de gestion partagée. Mandelieu-la-Napoule s'est vue désignée bénéficiaire unique du transfert de compétences portuaires par deux arrêtés successifs du préfet des Alpes-Maritimes ; Théoule-sur-Mer a contesté ces décisions sur le fondement de la libre administration. Par un jugement du 3 juin 2025, le tribunal administratif de Nice a rejeté les recours de Théoule et validé la réorganisation au nom de l'intérêt général (TA Nice, 5e ch., 3 juin 2025, n°s 2200964, 2203008, 2204759, 2300657, 2304860 et 2407168 — texte intégral, site du TA ; communiqué).

On peut analyser cette décision à travers deux angles complémentaires.

I. Une réorganisation imposée de la compétence portuaire : rupture avec la gestion partagée

A. Un port partagé, une gouvernance bicéphale fragilisée par le droit positif

Le port de plaisance de la Rague présente la singularité d'être implanté sur deux communes. Concédé pour cinquante ans par l'État en 1971, il a été transféré, à la suite des lois de décentralisation, aux deux communes : par un arrêté du 2 janvier 1984 pris pour l'application des lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983, le préfet a inscrit le port de la Rague comme relevant « partie de la commune de Mandelieu-la-Napoule, partie de la commune de Théoule-sur-Mer ». Deux procès-verbaux de mise à disposition ont été établis le 20 juillet 1984, les ressources et charges étant réparties à raison d'un tiers pour Théoule et deux tiers pour Mandelieu.

Il s'agissait donc, non d'une cogestion purement tacite, mais d'un transfert formellement partagé entre deux communes. Or ce partage est devenu incompatible avec le droit positif. Le code des transports structure l'autorité portuaire comme l'exécutif d'une seule collectivité compétente : l'article L. 5331-5 désigne, pour les ports de plaisance relevant des collectivités, « l'exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement compétent » ; cette autorité est investie du pouvoir de police portuaire (article L. 5331-6) et exerce la police de l'exploitation du port — attribution des postes à quai, occupation des terre-pleins (article L. 5331-7). Comme l'a relevé le tribunal, le code « ne prévoit ni le fractionnement d'une concession portuaire entre deux communes, ni la division de l'autorité et de la police portuaires » : l'exercice conjoint « ne permet de respecter aucune » de ces dispositions.

C'est dans ce contexte d'insécurité juridique structurelle que le préfet est intervenu en 2021, à l'approche du terme de la concession (31 décembre 2021), pour garantir la continuité du service public portuaire.

B. L'intervention du préfet : entre arbitrage territorial et exigence d'unicité

Saisi par les deux maires en avril 2021, le préfet a successivement écarté le maintien de la gestion partagée, estimé (lettre du 25 mai 2021) que Mandelieu-la-Napoule, « majoritaire dans la gouvernance du port de par la localisation de ses dépendances », devait devenir l'unique autorité portuaire, puis proposé la création de deux entités distinctes — solution rejetée par les communes, faute d'accord sur un mode de gestion unifié (Théoule plaidant pour un syndicat de communes, refusé par Mandelieu).

En l'absence d'accord, le préfet a, par un arrêté du 30 décembre 2021, modifié temporairement son arrêté de 1984 en désignant Mandelieu bénéficiaire unique du transfert de compétences, à compter du 1ᵉʳ janvier 2022 et pour un an, ces dispositions pouvant être révisées à tout moment en cas d'accord des communes. Par un arrêté du 7 décembre 2022, il a pérennisé cette mesure à compter du 1ᵉʳ janvier 2023 et sans limitation de durée, en se réservant à nouveau la faculté de revenir sur sa décision en cas d'accord.

Il faut souligner la base légale exacte retenue par le juge : le préfet n'agit pas ici comme autorité de substitution, mais exerce une compétence propre. Selon le tribunal, l'article 6 de la loi du 22 juillet 1983 — qui reconnaît aux communes la compétence pour aménager et exploiter les ports de plaisance, aujourd'hui codifié à l'article L. 5314-4 du code des transports — « ne fait pas obstacle à ce que le préfet, compétent pour constater la liste des ports transférés aux communes, apporte ultérieurement à cette liste, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, les modifications qui s'imposent par suite d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait ou pour mettre fin à une illégalité existant dès l'origine ». En modifiant son propre arrêté, le préfet ne se substitue donc pas aux communes et ne transfère pas davantage une compétence d'une commune à l'autre.

Estimant ces deux arrêtés contraires au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) et à l'article 34 de la Constitution, Théoule-sur-Mer a formé deux recours pour excès de pouvoir, tranchés par le jugement du 3 juin 2025.

II. Le rejet des recours de Théoule-sur-Mer : une atteinte justifiée à la libre administration

A. Une limitation constitutionnellement admise au nom de l'intérêt général

Le tribunal écarte le moyen tiré de la violation de la libre administration. Il rappelle qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, il appartient au législateur de prévoir l'intervention du représentant de l'État pour remédier, sous le contrôle du juge, aux difficultés résultant de l'absence de décision des autorités décentralisées lorsque cette carence risque de compromettre le fonctionnement des services publics.

Au fond, le tribunal relève que l'exercice conjoint de la compétence par les deux communes ne respectait aucune des dispositions du code des transports, que la scission en deux ports avait été écartée par les communes elles-mêmes, qu'aucune n'entendait transférer la compétence à un établissement public de coopération intercommunale — le préfet ne disposant d'ailleurs d'aucun pouvoir pour l'imposer —, et que la plupart des postes de mouillage du port se situent « pour une part substantielle » sur le territoire de Mandelieu. Il en déduit que « la limitation au principe de libre administration des collectivités territoriales, dont la commune de Théoule-sur-Mer fait état, est justifiée par le but d'intérêt général que les arrêtés attaqués poursuivent, tiré de la régularisation des conditions d'exploitation du port et de la continuité de celle-ci » (jugement, point 12). Les recours de Théoule contre les deux arrêtés sont donc rejetés.

B. La conséquence sur les redevances : Théoule dessaisie de la compétence portuaire

Le second volet du litige portait sur les redevances. Persistant à fixer les tarifs d'occupation du port, le conseil municipal de Théoule a adopté des délibérations pour 2022, 2023 et 2024. Le préfet les a déférées au tribunal et, pour la délibération relative à 2024, a obtenu sa suspension en référé : le juge des référés a retenu un doute sérieux sur sa légalité, Théoule ne disposant plus, depuis le 1ᵉʳ janvier 2022, de la compétence portuaire (TA Nice, ord. réf., 22 janvier 2025, n° 2407169). Il faut noter le fondement exact de cette suspension : il ne s'agit pas du référé-suspension de droit commun de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, mais de la suspension sur déféré préfectoral, régie par l'article L. 554-1 du code de justice administrative et le 3ᵉ alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, qui commande de faire droit à la demande dès qu'un moyen paraît « propre à créer un doute sérieux ».

Au fond, le jugement du 3 juin 2025 tire les conséquences du transfert : la mise à disposition des biens du port s'opérant désormais au seul profit de Mandelieu (article 19 de la loi du 7 janvier 1983), Théoule « ne peut pas percevoir de redevances d'occupation de ce domaine ». Le tribunal annule en conséquence les trois délibérations tarifaires de Théoule (2022, 2023 et 2024), ainsi que le titre exécutoire de 142 237,20 euros que Théoule avait émis contre Mandelieu pour l'année 2022.

C. Un juge qui conforte l'arbitrage préfectoral

Loin d'un blanc-seing, la décision repose sur des critères précis : impossibilité d'une gestion conjointe conforme au code des transports, absence d'accord entre les communes, localisation majoritaire des dépendances sur le territoire de Mandelieu, et réserve expresse du préfet de revenir sur sa décision en cas d'accord ultérieur. Le préfet n'a fait qu'exercer un pouvoir d'arbitrage dans une situation de blocage, sous le contrôle entier du juge de l'excès de pouvoir.

Conclusion : une clarification juridique à portée institutionnelle

L'affaire du port de la Rague, derrière son apparence de querelle territoriale entre voisines azuréennes, offre une leçon de droit public local d'une portée plus large. Elle illustre la manière dont l'État, par l'autorité préfectorale, peut rétablir l'unicité d'une compétence locale lorsqu'un partage historiquement établi devient incompatible avec la loi et que l'intérêt général exige une rationalisation.

En validant les arrêtés désignant Mandelieu-la-Napoule comme bénéficiaire unique, le tribunal affirme une conception fonctionnelle de la répartition des compétences : la continuité et la régularité du service public justifient des atteintes mesurées à la libre administration, dès lors qu'elles reposent sur une base légale claire (le pouvoir du préfet de modifier la liste des ports transférés), une motivation d'intérêt général, et une mise en œuvre proportionnée et réversible. Théoule-sur-Mer conserve la faculté de relever appel devant la cour administrative d'appel de Marseille.

Références vérifiées :

  • TA Nice, 5e ch., 3 juin 2025, n°s 2200964, 2203008, 2204759, 2300657, 2304860 et 2407168 — jugement de fond (texte intégral PDF ; communiqué du tribunal).
  • TA Nice, ord. réf., 22 janvier 2025, n° 2407169 (suspension sur déféré de la délibération « redevances 2024 ») — décision figurant dans l'open data des décisions de la justice administrative (lot janvier 2025).
  • Code des transports : art. L. 5314-4, L. 5331-5, L. 5331-7.
  • Code de justice administrative : art. L. 554-1.
  • Code général des collectivités territoriales : art. L. 2131-6.
  • Articles 34 et 72 de la Constitution ; loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.