Par un arrêt du 18 septembre 2025, la cour administrative d'appel de Lyon revient sur la ligne de partage entre la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) et le marché public de travaux. L'enseignement central est simple : la forme notariée d'une VEFA ne met pas le contrat à l'abri d'une requalification dès lors que l'acheteur public a exercé une influence déterminante sur la conception de l'ouvrage.

Une précision liminaire, importante pour mesurer la portée réelle de la décision : dans cette affaire, la requalification a profité à l'acheteur public, et non l'inverse. Il faut donc distinguer deux choses, que l'on confond souvent — c'est tout l'objet de cet article :

  1. Ce que la cour a effectivement jugé (qualification du contrat et compétence juridictionnelle) ;
  2. Les risques que la requalification fait courir à l'acheteur public dans une configuration différente — celle d'un recours à la VEFA pour, fût-ce involontairement, échapper aux règles de la commande publique. Cette seconde partie est une analyse prospective : elle ne décrit pas la solution de l'arrêt, mais les conséquences que la même qualification peut produire ailleurs.

I. Ce que juge l'arrêt : une VEFA requalifiée, une compétence administrative rétablie

Les faits

L'OPH Deux Fleuves Rhône Habitat — un office public de l'habitat, établissement public, et non une commune — a conclu, par acte notarié du 8 août 2018, une VEFA avec la société Paul Kruger en vue de la construction de son futur siège et d'une agence. Les ouvrages ont été réceptionnés avec de nombreuses réserves. Constatant que celles-ci n'étaient pas levées dans le délai contractuel de deux mois, l'office a appliqué la pénalité de 3 % prévue au contrat et adressé une facture au promoteur.

La procédure : c'est le juge administratif qui décline d'abord, à tort

Le promoteur a contesté ces pénalités devant le tribunal administratif de Lyon ; l'office a demandé reconventionnellement leur paiement. Par un jugement du 13 juillet 2023, le tribunal s'est déclaré incompétent : il a analysé la VEFA comme un contrat de droit privé, relevant du juge judiciaire, au motif notamment que le contrat ne portait que sur l'acquisition d'une partie d'un ensemble immobilier dont le reste était destiné à des tiers privés, et en l'absence de clause exorbitante (TA Lyon, 13 juill. 2023, Société Paul Kruger, n° 2007833 — texte).

⚠️ Point souvent mal restitué. Le déclinatoire de compétence n'est pas venu du juge judiciaire renvoyant vers le juge administratif, mais l'inverse : c'est le TA qui s'est cru incompétent, et la CAA qui a rétabli la compétence administrative en requalifiant le contrat.

La solution de la cour (sa voix propre)

La cour infirme le jugement. Après avoir visé l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 (applicable ratione temporis, le contrat étant antérieur à l'entrée en vigueur du code de la commande publique le 1er avril 2019), reprise aux articles L. 1111-1 et L. 1111-2 du CCP, elle retient une série d'éléments concrets :

  • l'acheteur a défini précisément ses besoins (capacité et caractéristiques des bâtiments) dans le programme technique annexé au règlement de la consultation ;
  • des représentants de l'acheteur ont été désignés pour suivre l'exécution des travaux, en lien avec le promoteur ;
  • la charte d'engagement prévoyait que l'acquéreur entendait exercer un suivi de l'opération à chacune de ses phases ;
  • surtout, un avenant a, à la demande de l'office, substantiellement modifié l'ouvrage pour répondre à ses besoins, entraînant un recalage du planning.

La cour en déduit que l'office a exercé une « influence déterminante sur la conception de l'ouvrage ». Conséquence : bien que conclu sous forme de VEFA par acte notarié, le contrat revêt un caractère administratif, et le contentieux de son exécution relève du juge administratif.

Le dispositif : l'acheteur public obtient gain de cause

La cour juge que le tribunal s'est à tort déclaré incompétent, annule son jugement, et, par la voie de l'évocation, condamne le promoteur à verser à l'office 419 328 €, augmentés des intérêts au taux légal à compter du 3 novembre 2023.

Autrement dit : ici, la requalification sécurise la position de l'acheteur public et valide ses pénalités. C'est un point déterminant pour ne pas sur-interpréter la décision.

II. La règle appliquée ne vient pas de cet arrêt, mais du Conseil d'État

Il faut être précis sur l'origine des critères, car la CAA de Lyon ne pose pas de règle nouvelle : son arrêt est inédit au recueil Lebon, ce qui en limite la portée doctrinale. Il s'agit d'une application d'un standard fixé en amont.

Ce standard est celui dégagé par le Conseil d'État dans une décision publiée au recueil Lebon (classée A) : CE, 3 avril 2024, SCI Victor Hugo 21, n° 472476 (Légifrance — analyse ArianeWeb). Le contrat par lequel un pouvoir adjudicateur acquiert (ou prend à bail) un bien immobilier devant faire l'objet de travaux à la charge du cocontractant est un marché de travaux lorsque l'acheteur exerce une influence déterminante sur la conception des ouvrages. Cette influence est caractérisée :

  • lorsqu'elle porte sur la structure architecturale du bâtiment — sa dimension, ses murs extérieurs et ses murs porteurs ;
  • s'agissant des aménagements intérieurs, seulement si les demandes se distinguent par leur spécificité ou leur ampleur, c'est-à-dire si elles excèdent ce qu'un occupant de ce type d'immeuble exige habituellement.

Le Conseil d'État s'inscrit lui-même dans le cadre fixé par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, 10 juill. 2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, § 44 ; CJUE, 22 avr. 2021, Commission c/ Autriche, C-537/19, § 49 à 53). Le critère n'est plus celui de la propriété ou du caractère « à construire » de l'immeuble, mais bien la réalité de l'influence exercée.

La CAA de Lyon ne fait donc que transposer ce cadre à une VEFA. C'est l'intérêt pratique de l'arrêt : il montre, in concreto, quels éléments suffisent à caractériser l'influence déterminante (programme technique détaillé + suivi de l'exécution + avenant modifiant l'ouvrage).

III. Le contre-exemple à garder en tête : quand la requalification est écartée

L'analyse étant strictement in concreto, l'issue inverse est tout aussi possible. La cour administrative d'appel de Nancy a ainsi jugé qu'un contrat portant sur le futur siège de Metz Métropole demeurait une VEFA, échappant à la requalification, dès lors que l'ensemble immobilier n'avait pas été conçu à l'initiative de la métropole ni en fonction de ses besoins propres, que le permis de construire avait été délivré au constructeur avant tout échange avec la collectivité, et que les aménagements de bureaux ne présentaient pas de spécificité particulière (CAA Nancy, 15 avr. 2021, Metz Métropole, n° 19NC02073).

Entre Victor Hugo 21 / Deux Fleuves Rhône Habitat (requalification) et Metz Métropole (maintien de la VEFA), la frontière se joue donc sur des éléments factuels précis, qu'il faut documenter dès la passation.

IV. Analyse prospective : les risques pour l'acheteur public en cas de VEFA « de contournement »

Avertissement de lecture. Cette partie ne décrit pas la solution de l'arrêt du 18 septembre 2025 (qui, rappelons-le, a donné raison à l'acheteur). Elle envisage une configuration différente : celle d'un acheteur public qui aurait recouru à la VEFA — volontairement ou non — pour éviter une procédure de mise en concurrence. Les conséquences ci-dessous sont des risques juridiques généraux attachés à la requalification ; elles n'ont pas été tranchées par la cour dans cette affaire.

Un cas pratique (fictif)

Imaginons une commune de 25 000 habitants qui repère un programme immobilier privé et signe une VEFA « clé en main » pour son nouveau centre technique, tout en imposant un programme très précis : surfaces au mètre carré, hauteur sous plafond augmentée, modification de la structure porteuse, redéfinition de l'enveloppe, suivi rapproché par son AMO. À la livraison, un litige éclate sur les pénalités.

Sur le terrain de la qualification, une telle implication ferait courir un risque sérieux de requalification en marché de travaux, au regard des critères rappelés ci-dessus. Mais, à la différence de l'affaire Deux Fleuves Rhône Habitat, la commune n'aurait ici pas lancé de mise en concurrence. C'est là que les risques se déploient.

Quels risques, concrètement ?

  1. Irrégularité de la passation. Le contrat aurait dû donner lieu à publicité et mise en concurrence. La requalification révèle un manquement à ces obligations.
  2. Risques contentieux propres à la commande publique (selon les délais et la qualité des requérants) : référé précontractuel ou contractuel encore ouvert, recours d'un concurrent évincé, action en contestation de la validité du contrat (recours Tarn-et-Garonne).
  3. Atteinte à la licéité de certaines clauses. L'illustration la plus nette vient précisément de Victor Hugo 21 : une clause de paiement différé, prohibée en marché public, peut être jugée indivisible du contrat et conduire à son annulation.
  4. Bascule de compétence et allongement du litige : nouvelles écritures devant le juge administratif, éventuelle expertise, calendrier prolongé.
  5. Rééquilibrage économique : selon les cas, demandes de travaux supplémentaires, révision de prix ou indemnisation de sujétions.

Ces risques ne sont pas automatiques — la requalification n'emporte pas systématiquement nullité — mais ils sont suffisamment lourds pour justifier la prudence.

Ce que les acheteurs publics doivent retenir

  • La forme notariée ne protège pas. Seule compte la réalité de l'influence exercée sur la conception.
  • L'analyse est in concreto. Programme technique très détaillé, suivi de chantier intrusif, modifications structurelles, avenants substantiels : autant d'indices d'influence déterminante.
  • Documenter — ou borner — son implication dès la rédaction des pièces techniques est la première sécurité.
  • En cas de doute, sécuriser par une procédure de mise en concurrence plutôt que de pari sur la qualification de VEFA.
  • La requalification n'est pas toujours défavorable à l'acheteur : dans l'affaire commentée, elle lui a permis de faire valoir ses pénalités devant le juge administratif. Le vrai risque se situe dans les opérations où la VEFA a servi, en fait, à éviter la commande publique.

Références citées