Le refus d'accorder une dispense de paiement des cotisations d'assurance maladie à un fonctionnaire européen est-il conforme au droit de l'Union Européenne ?

Telle est la question qui vient d’être soumise au pôle social du Tribunal de Grande Instance de Marseille dans une affaire qui oppose un fonctionnaire européen à un organisme de sécurité social.

En l’espèce, un fonctionnaire européen, employé par la Banque d’Investissement Européenne (BEI), exerce son activité en Pologne.

La BEI, créée en 1957 par le Traité de Rome, est l’institution financière des Etats membres de l’Union européenne. Son siège social est situé au Luxembourg.

Le fonctionnaire européen est retraité depuis 2012. Chaque mois, la caisse précompte une cotisation d’assurance maladie sur la pension de retraite versée au fonctionnaire européen.

Or, il s’avère que le fonctionnaire européen relève du régime de sécurité sociale autonome de la BEI. Il est donc assujetti au paiement d’une cotisation d’assurance maladie (« Health Insurance Contribution ») perçue sur ses revenus d’activité au Luxembourg. Le fonctionnaire européen a donc sollicité une dispense de paiement des cotisations d'assurance maladie en France dans la mesure où il est contraint de payer une double cotisation d’assurance maladie, en France et au Luxembourg.

Dans un premier temps, la caisse accorde cette dispense. Puis, elle revient sur sa décision au motif que le requérant relève d’un régime autonome et qu’à ce titre, il ne rentre pas dans le champ d’application de l’article 11 du Règlement CE n°883/2004 du 29 avril 2004 relatif à la coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale.

Pour mémoire, l’article 11, auquel fait référence la caisse dans sa décision, édicte des dispositions générales relatives à la détermination de la législation applicable[1].  

Cet article pose le principe d’unicité de l’instance.

Ce principe interdit le cumul de législations applicables et vise à supprimer les inégalités de traitement qui seraient la conséquence d’un tel cumul.

Il convient d’observer que la caisse avait accordé l’exonération initiale sur ce même fondement !

Dans sa décision annulant l’exonération accordée, elle considère que le requérant ne peut prétendre à une dispense dans la mesure où il ne relève pas d’un régime obligatoire de sécurité sociale d’un Etat membre.

Elle relève que la couverture sociale de l’assuré est une couverture autonome qui ne dépend pas d’une organisation étatique et ne peut être considérée comme le régime de prévoyance obligatoire d’un Etat membre au sens de ces dispositions (article 11 du Règlement visé).

Cette motivation est pour le moins critiquable dès lors qu’elle se fonde sur l’existence d’un régime autonome pour justifier le précompte de la cotisation d’assurance maladie sur la retraite personnelle du requérant et le refus d’accorder une dispense.

En effet, une telle décision semble méconnaître tant le statut des fonctionnaires européens que le droit de l’Union européenne.

Tout d’abord, il convient d’observer que les fonctionnaires et agents statutaires de l’UE sont soumis au régime commun d’assurance maladie de l’Union Européenne (RCAM).

Il s’agit d’un régime spécifique et indépendant des régimes nationaux des Etats membres.

Ce régime repose à la fois sur l’article 72 du statut de la fonction publique européenne et l’article 14 du protocole sur les Privilèges et Immunités (PPI).

Il résulte de ces dispositions que l’Union Européenne est compétente pour définir les obligations des fonctionnaires européens en matière de sécurité sociale[2]. Conformément à l'article 14 du PPI, un fonctionnaire européen, qu’il soit en activité ou à la retraite, ne peut être soumis par une autorité nationale d’un Etat membre à des obligations de cotisation ou d’affiliation auprès d’un régime national de sécurité sociale.

Cette analyse est confirmée tant par une note de l’Office de gestion de la Commission européenne[3] que par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union Européenne.

D’autre part, le droit de l’Union européenne, et en particulier les textes régissant le statut des fonctionnaires européens, doivent primer sur toute règle de droit interne en vertu de l'effet direct des Règlements.[4].

Il en résulte que si les Etats membres conservent leur compétence pour aménager leur propre système de sécurité sociale, ils doivent néanmoins respecter le droit de l’Union. ​​​​​​​

Dans l’arrêt Lobkowicz contre Ministère des finances du 10 mai 2017[5], la CJUE rappelle que cette obligation s’étend aux règles qui gouvernent la relation d’emploi qu’un fonctionnaire de l’Union entretient avec celle-ci, à savoir les dispositions du protocole qui y sont relatives et son statut.

Dans ses conclusions, l’Avocat général, M. PAOLO MENGOZZI, insiste sur le fait que l’article 14 du protocole et les dispositions du statut en matière de sécurité sociale des fonctionnaires de l’Union ont pour effet, à l’instar de l’article 11 du Règlement CE n°883/2004, de prohiber l’obligation pour les fonctionnaires de l’Union de contribuer à différents régimes de sécurité sociale.

Cet arrêt tend à confirmer que les fonctionnaires européens qui relèvent d’un régime autonome n’ont pas à participer au financement du régime national de sécurité sociale. Cet arrêt s’inscrit dans la continuité de l’arrêt RUYTER[6].

En effet, dans cette affaire, la Cour de justice adopte un raisonnement similaire s’agissant d’un résident français au service de l’UE (fonctionnaire européen) et assujetti en France aux contributions et prélèvements sociaux sur ses revenus fonciers perçus en France.

Dans ces deux affaires, la Cour de justice tend à considérer que le droit de l’Union fait obstacle à ce que les fonctionnaires européens, relevant d’un régime autonome, soient contraints de financer un régime national de sécurité sociale, quand bien même ils seraient résidents français (Dans ces affaires, les fonctionnaires européens sont fiscalement domiciliés en France).

Même si ces deux affaires s’inscrivent dans un contexte factuel un peu différent, le raisonnement emprunté par la Cour m'apparaît parfaitement transposable au cas présent.

Au regard de ces éléments, la décision de la  caisse, qui grève les revenus d’un fonctionnaire européen de cotisations d’assurance maladie destinées spécifiquement au financement de la sécurité sociale française, semble méconnaître la compétence exclusive reconnue à l’Union et la spécificité du statut des fonctionnaires européens.

Cette décision peut apparaître d’autant moins justifiée s’agissant d’un fonctionnaire européen ne résidant pas en France et qui ne bénéficie d’aucune prestation, que ce soit en nature ou en espèce, de la sécurité sociale française[7].

Pour l’ensemble des ces raisons, l’annulation d’une telle décision devrait à mon sens s’imposer. ​​​​​​​

L'affaire sera jugée prochainement.

Affaire à suivre…

Références :

[1] Article 11 du Règlement CE n°883/2004 1.   Les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul État membre. Cette législation est déterminée conformément au présent titre. 2.   Pour l'application du présent titre, les personnes auxquelles est servie une prestation en espèces du fait ou à la suite de l'exercice de son activité salariée ou non salariée sont considérées comme exerçant cette activité. Cela ne s'applique pas aux pensions d'invalidité, de vieillesse ou de survivant, ni aux rentes pour accident de travail ou maladie professionnelle, ni aux prestations de maladie en espèces couvrant des soins à durée illimitée. 3.   Sous réserve des articles 12 à 16:

a) la personne qui exerce une activité salariée ou non salariée dans un État membre est soumise à la législation de cet État membre;

 

b) les fonctionnaires sont soumis à la législation de l'État membre dont relève l'administration qui les emploie;

 

c) la personne qui bénéficie de prestations de chômage conformément aux dispositions de l'article 65, en vertu de la législation de l'État membre de résidence, est soumise à la législation de cet État membre;

 

d) la personne appelée ou rappelée sous les drapeaux ou pour effectuer le service civil dans un État membre est soumise à la législation de cet État membre;

 

e) les personnes autres que celles visées aux points a) à d) sont soumises à la législation de l'État membre de résidence, sans préjudice d'autres dispositions du présent règlement qui leur garantissent des prestations en vertu de la législation d'un ou de plusieurs autres États membres.

4.   Aux fins du présent titre, l'activité salariée ou non salariée exercée normalement à bord d'un navire en mer battant pavillon d'un État membre est considérée comme une activité exercée dans cet État membre. Toutefois, la personne qui exerce une activité salariée à bord d'un navire battant pavillon d'un État membre et qui est rémunérée pour cette activité par une entreprise ou une personne ayant son siège ou son domicile dans un autre État membre est soumise à la législation de ce dernier État membre si elle réside dans cet État. L'entreprise ou la personne qui verse la rémunération est considérée comme l'employeur aux fins de ladite législation.

[2] C’est en ce sens que s’est prononcée la CJCE, dans l’affaire Forcheri, 13 juillet 1983, 152/82, point 9

[3] Note AC 566/13 de l’Office de gestion et de liquidation des droits individuels (PMO) du 19 novembre 2013

[4] Article 288 TFUE. Le principe de l’effet direct est consacré par le célèbre arrêt Van Gend en Laos (CJCE 5 février 1963, affaire 26/62).

[5] CJUE C690/15 Lobkowicz  contre Ministère des finances et des comptes publics, points 34 et 39, page 5

[6] Arrêt RUITER 26 février 2015 (C623/13)

[7] La CJUE a confirmé le caractère déterminant de l’affection spécifique d’une contribution au régime de sécurité sociale d’un Etat membre.