Depuis plusieurs années, de nouvelles contestations s’élèvent à l’encontre des établissements de santé publics gestionnaires d’un Service D’aide Médicale Urgente (SAMU) au sujet de la facturation des transports réalisés par les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS).

Plusieurs contentieux ont émergé à travers toutes la France et en particulier dans la Région des Hauts-de-France.

Le contexte est le suivant. Les SDIS tendent à considérer que les transports réalisés, sur régulation du centre 15, n’entrent pas dans le champ de leurs missions propres. Partant de ce constant, plusieurs Présidents de SDIS ont fixé par délibération, et donc de manière unilatérale, un montant de participation forfaitaire lorsque le centre 15 sollicite leur intervention.

Sur la base de leur délibération, les SDIS émettent des titres de recettes en cascade à l’encontre des établissements de santé publics gestionnaires.

Ce type de contentieux n’est pas sans rappeler ceux qui ont opposé les établissements de santé publics gestionnaires au sujet de la facturation des transports SMUR secondaires jusqu’à l’arrêt du Conseil d’Etat, « Polyclinique Saint-Jean » du 8 mars 2017[1]. Pour mémoire, cet arrêt a pour effet d’interdire aux établissements de santé publics gestionnaires de facturer les transports secondaires réalisés par le SMUR aux établissements demandeurs dans la mesure où toutes les interventions du SMUR sont réalisées dans le cadre de l’aide médicale urgente (la régulation faisant présumée ici l’urgence) et sont financées à ce titre par la dotation MIGAC.

Les SDIS, qui pourtant relèvent d’un référentiel[2] et d’un cadre juridique distincts, présument que les interventions réalisées après régulation du centre 15 n’entrent pas dans le champ de leur missions propres. Se fondant sur la solution dégagée en matière de transports SMUR, ils tendent à considérer que ces interventions doivent être systématiquement financées par la dotation MIGAC versée à l’établissement gestionnaire.

Or, c’est là que le bat blesse.

La réalité n’est pas aussi simple, ce que rappelle le Conseil d’Etat, statuant en chambres réunies sur la possibilité pour un SDIS de refacturer les frais des interventions réalisées après régulation du centre 15 à un établissement public gestionnaire d’un Service d’Aide Médicale Urgente[3].

LES FAITS

En l’espèce, le conseil d’administration du Service Départemental d’Incendie et de Secours (SDIS) des Alpes-Maritimes a décidé, par une délibération du 11 juillet 2014, de facturer au centre hospitalier universitaire de Nice chaque intervention réalisée à la demande du centre 15, considérant que les interventions ne se rattachaient pas aux missions propres de secours définies à l’article L.1424-2 du code général des collectivités territoriales.

Dans les suites de cette délibération, le Président du conseil d’administration du SDIS a fixé par arrêté le montant de la participation forfaitaire aux interventions à la somme de 1022,17 euros.

Le centre hospitalier a saisi le tribunal d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de cet arrêté.

Le tribunal administratif de Nice a fait droit à cette demande.

Le SDIS se pourvoit contre l’arrêt du 4 octobre 2018 par lequel la Cour administrative d'appel (CAA) de Marseille a rejeté l’appel formé.

Dans le cadre de son pourvoi, le SDIS soulevait l’erreur de droit de la CAA de Marseille.

Selon le SDIS, l’erreur de droit était de deux ordres. D’une part, il est fait grief à la CAA de Marseille d’avoir considéré que les alinéas 3 et 4 de l’article L.1424-42 du CGCT régissaient l’ensemble des conditions de prise en charge des interventions ne relevant pas de leurs missions propres[4].

D’autre part, il était fait grief à la CAA de Marseille d’avoir considéré que le SDIS ne pouvait demander une participation forfaitaire et unilatérale sur le fondement de l’alinéa 2 de l’article L.1424-42 du CGCT.
 

Ces moyens sont rejetés par la haute juridiction qui estime que le SDIS n’est pas fondé à solliciter l’annulation de l’arrêt.
 

6. En jugeant que les dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales doivent dans ces conditions être regardées comme régissant l'ensemble des conditions de prise en charge financière par les établissements de santé d'interventions effectuées par les services départementaux d'incendie et de secours à la demande du centre de réception et de régulation des appels lorsque ces interventions ne sont pas au nombre des missions de service public définies à l'article L. 1424-2 de ce code auxquelles ces établissements publics sont tenus de procéder et dont ils supportent la charge, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit.
Elle n'a pas davantage commis d'erreur de droit en en déduisant que les services départementaux d'incendie et de secours ne peuvent demander, sur le fondement du deuxième alinéa de l'article L. 1424-42 du même code, une participation aux frais, dans les conditions déterminées par délibération de leur seul conseil d'administration, aux établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence.

7. Il résulte de tout ce qui précède que le service départemental d'incendie et de secours des Alpes-Maritimes n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque.

Aux termes de l’arrêt du 18 mars 2020, mentionné aux tables du Recueil Lebon (c’est dire son importance), le Conseil d’Etat rejette le pourvoi formé contre l’arrêt de la CAA de Marseille ayant confirmé l’annulation de l’arrêté fixant une participation forfaitaire aux interventions du SDIS réalisées après régulation du centre 15.

Ce faisant, il clarifie les modalités de prise en charge financière des interventions réalisées par les SDIS à la demande du centre 15 (I).
Toutefois, quelques zones d’ombres persistent (II).
 

1. Une participation financière strictement encadrée

Tel que le relève le Conseil d’Etat, les SDIS concourent avec les autres services concernés aux secours d’urgence (SMUR, ambulanciers privés). Dans le cadre de ses compétences, ils participent aux « secours d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi qu’à leur évacuation » (L.1424-2 4° du code général des collectivités territoriales). Ces interventions relèvent des missions de service public financées par le budget de la collectivité territoriale.
Par ailleurs, l’article L.1424-42 du même code[5] dispose que les SDIS ne sont tenus qu’aux seules interventions qui se rattachent à ses missions de service public définies à l’article L.1424-2 4° et que les interventions réalisées en dehors de leurs missions propres peuvent donner lieu à une participation des personnes qui sont bénéficiaires[6], dont ils déterminent eux-mêmes les conditions[7].

Lorsqu’il est constaté le défaut de disponibilité des ambulanciers, les conditions de prise en charge sont fixées par une convention conclue entre le SDIS et l’hôpital siège du SAMU selon les modalités définies par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et de la sécurité sociale.
​​​​​​​
Le Conseil d'Etat relève d’autre part, que l’article D.6124-12 du code de santé publique permet aux SDIS de mettre à disposition un équipage et des véhicules à disposition d’une structure mobile d’urgence et de réanimation dans le cadre d’une convention distincte conclue avec l’établissement de santé et régissant alors cette mise à disposition.

Il résulte de ces dispositions :

• que les missions de secours à personne et les évacuations (définies à l’article L.1424-2 4° CGCT) relèvent des missions propres du SDIS, ce que confirme le Conseil d’Etat dans son quatrième considérant[8]. Elles sont financées par le budget de la collectivité territoriale.
• que les missions qui ne relèvent pas de l’article L.1424-2 CGCT sont prises en charge par l’établissement siège.

Le SDIS peut être amené à effectuer des interventions, après régulation médicale, en dehors de ses missions « traditionnelles ».

Ces interventions sont  prises en charge par l’établissement siège, à certaines conditions, dans deux hypothèses :

• En cas de carence ambulancière, lorsqu’il est constaté le défaut de disponibilité des ambulanciers et que les interventions ne relèvent pas de leurs missions de service public, dans les conditions fixées par la convention conclue en application de l’article L.1424-42 alinéa 2 du CGCT.

Les interventions réalisées dans ce cas répondent à des situations dans lesquelles il apparaît nécessaire de transporter les patients sans nécessité d’une réponse secouriste[9] ni d’une intervention médicale. La prise en charge suppose de constater la carence ambulancière.

• En cas « d’appui logistique » au SMUR, sous réserve que les modalités d’intervention et les tarifs fixés en contrepartie de la mise à disposition des moyens du SDIS soient déterminés par une convention spécifique, conformément à l’article D.6124-12 du code de santé publique.

Dans le second cas, les interventions réalisées correspondent à des transports médicalisés de patients dont l’état de santé nécessite une surveillance médicale pendant le trajet. La prise en charge n’est pas subordonnée au constat d’une carence ambulancière mais à celui de la mise à disposition des moyens (équipage, VASV).

En pratique, et à tout le moins dans les différentes affaires dont j'ai à connaître actuellement, la prise en charge financière des interventions, lorsqu'il est constaté une carence ambulancière, ne suscite pas de difficultés. Les SAMU et les SDIS concernés ont généralement signé une convention. Par ailleurs, le tarif de ces interventions est fixé par arrêté.

En revanche, la question de la prise en charge financières interventions en cas "d'appui logistique" et d'autres interventions frontières se pose avec plus d'acuité.

II- Des modalités à préciser concernant les interventions frontières 
 

La solution de cet arrêt est extrêmement importante en ce qu’elle confirme que les interventions réalisées par les sapeurs-pompiers après régulation médicale ne justifient pas de manière systématique leur prise en charge par les établissements siège du SAMU. C’est bien la nature de l’intervention et non le lieu de réception de l’appel qui permet de définir la mission propre. Autrement formulé, la régulation effectuée par le centre 15 n'est pas un critère déterminant pour exclure la qualification de "mission propre".

Tout raisonnement par analogie avec le financement des transports SMUR semble devoir être proscrit dans le cadre de la stratégie de défense des SDIS. 

Cette solution rend également, à mon sens, beaucoup plus incertaine la perspective d'actions indemnitaires fondées sur la théorie de l'enrichissement sans cause des établissements de santé publics gestionnaires.

En tout état de cause, l’arrêt du Conseil d’Etat interdit au SDIS de déterminer les conditions de prise en charge financière des interventions qu’il réalise en dehors du champ des missions de service public définies à l’article L.1424-2 du CGCT par voie de délibération.

D'aucuns pourraient penser que cet arrêt mettra fin au mouvement de contestations qui envahit les juridictions administratives. Rien n'est moins certain.

En effet, tel que je l'indiquais en introduction de cet article, le cadre actuel de l'organisation des secours d'urgence à personne s'avère en réalité beaucoup plus complexe sur le terrain et la frontière entre les interventions qui relèvent ou non des missions propres n'apparaît pas si facile à déterminer.

Force est d'admettre que cet arrêt laisse tout entière la question du financement  et donc de la prise en charge de certaines interventions. Par ailleurs, il me paraît difficile de faire l'économie d'une qualification de la nature des interventions dont la prise en charge est sollicitée par les SDIS dans la mesure où cette question est déterminante de celle du financement.

Qu’en est-il des modalités de prise en charge des interventions « de prompts secours » (ou « départs réflexes »).

Il s’agit d’interventions déclenchées immédiatement par le centre 18 pour les premiers secours, avant qu’une régulation du centre 15 ne soit effectuée[10].
 

En pratique, il peut y avoir des divergences d’interprétation des critères de départs entre les deux centres d’appel pour des appels de même nature.  

De même, il est des situations où un VASV (auto-déclenché ou pas) et un SMUR se retrouvent sur un même lieu d’intervention (interventions conjointes)[11].
 

Dans ces deux dernières hypothèses, les SDIS tendent à considérer qu’ils ne se situent plus dans le champ de leurs missions propres là où les établissements de santé publics gestionnaires considèrent qu’elles sont le prolongement de leurs missions propres, tout comme la mission d’évacuation est le prolongement de la mission de secours à personne.

L’urgence peut consister à évacuer le plus rapidement possible un patient dans un service d’urgence ou un autre service d’un hôpital sans pour autant que la situation exige la réalisation sur place d’actes médicaux.

Et faute de définition légale de la notion « d’appui logistique », les SDIS pourraient être tentés, selon certains échos, de requalifier des situations de prompts secours ou d’interventions conjointes en "appui logistique".

En l’état, une intervention des pouvoirs publics apparaît souhaitable pour restaurer le dialogue entre les établissements sièges et les SDIS, clarifier la nature des interventions qui constituent ou non le prolongement de leurs missions propres ainsi que cette notion « d’appui logistique ».

Sans apporter de telles garanties, je crains que la négociation des conventions organisant les modalités pratiques et financières des appuis logistiques soit complètement paralysée alors même qu’elles seraient de nature à sécuriser l’ensemble des acteurs.

Me HUET accompagne de manière régulière les établissements de santé notamment dans le cadre des différends liés à la facturation des transports sanitaires, l'émission et la contestation des titres exécutoires (conseil, contentieux et médiation) ainsi que pour sécuriser les relations avec leurs différents partenaires.

Références :

[1] CE, 1ère et 6ème chambres réunies, 8 février 2017, n°3933311, Société Polyclinique Saint-Jean

[2] Le cadre commun est fixé par l’arrêté du 24 avril 2009 dont les dispositions ont été précisées par une circulaire du 5 juin 2015 notamment en ce qui concerne les critères des « départs dits réflexes » (avant régulation du centre 15).

[3] CE, 1ère et 4ème chambres réunies, 18 mars 2020 n°425990, mentionné aux tables du recueil LEBON (décision commentée)

[4] OP cit.

[5] L.1424-42 du CGCT « Le service départemental d'incendie et de secours n'est tenu de procéder qu'aux seules interventions qui se rattachent directement à ses missions de service public définies à l'article L1424-2.
S'il a procédé à des interventions ne se rattachant pas directement à l'exercice de ses missions, il peut demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais, dans les conditions déterminées par délibération du conseil d'administration.
Les interventions effectuées par les services d'incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du centre 15, lorsque celle-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés, et qui ne relèvent pas de l'article L. 1424-2, font l'objet d'une prise en charge financière par les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence.
Les conditions de cette prise en charge sont fixées par une convention entre le service départemental d'incendie et de secours et l'hôpital siège du service d'aide médicale d'urgence, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé de la sécurité sociale.
Les interventions effectuées par les services d'incendie et de secours sur le réseau routier et autoroutier concédé, y compris sur les parties annexes et les installations annexes, font l'objet d'une prise en charge par les sociétés concessionnaires d'ouvrages routiers ou autoroutiers.
Les conditions de cette prise en charge sont déterminées par une convention entre les services départementaux d'incendie et de secours et les sociétés concessionnaires d'ouvrages routiers et autoroutiers, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des finances.
 
Elle prévoit également les conditions de mise à disposition des services départementaux d'incendie et de secours de l'infrastructure routière ou autoroutière pour les interventions à effectuer en urgence dans le département. Le présent article est applicable aux centres de première intervention non intégrés à un service départemental d'incendie et de secours. Les conditions et les modalités de prise en charge financière des interventions réalisées par le personnel de ces centres qui ne relèvent pas des missions prévues à l'article L. 1424-2 sont fixées par une convention conclue, dans chaque département, entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale responsables des centres et le service départemental d'incendie et de secours. »

[6] En l’état de la jurisprudence administrative, les établissements sièges ne semblent pas pouvoir être qualifiés de bénéficiaires au sens de ces dispositions.

[7] Un exemple classique est celui de la facturation des évacuations des personnes des ascenseurs aux syndicats.

[8] Il est constant, depuis un arrêt du Conseil d’Etat, que cette « évacuation » mentionnée à l’article L.1424-2 entre bien dans le cadre de leurs missions et que, par conséquent, elle ne peut donner lieu à facturation à l’établissement siège du SMUR (En ce sens, Conseil d’Etat, section, 3 octobre 1980, Lemarquand et autres, n°16589, publié au recueil Lebon ; Conseil d’Etat, 5 décembre 1984, Ville de Versailles c/ LOPEZ, n°48639).

[9] Selon le référentiel du 25 juin 2008 mise en œuvre par l’arrêté du 24 avril 2009 (et précisé par la circulaire du 5 juin 2015), précise que « la réponse secouriste constitue l’étape la plus précoce de la chaîne des secours organisée en raison de sa rapidité de mise en œuvre grâce au nombre et au maillage des centres d’incendies et de secours.
A la première mission d’accéder à la victime, s’ajoutent celles de la maintenir en vie, de prévenir l’aggravation de son état et selon les situations d’en assurer son évacuation ou d’attendre les renforts ».
En outre, l’intervention des SDIS est généralement suivie du transport du maladie ou de la victime vers un établissement de santé et cette évacuation entre bien dans le cadre des missions ne pouvant donner lieu à facturation.

[10] Un arrêté du 5 juin 2015 est venu clarifier les critères de « départs réflexes » et fournit une liste, non exhaustive, de situations cliniques particulières pouvant justifier des prompts secours, compte tenu des divergences d'interprétations entre le SDIS et le centre de régulation médicale pour des appels de même nature

[11] Les sapeurs-pompiers peuvent également intervenir, dans le cadre de leurs missions traditionnelles en complément du SMUR, lorsque leur aide est nécessaire pour la réalisation, en application de l’article R.6311-1 du code de santé publique, de certaines opérations techniques de sauvetage (Par exemple, la désincarcération de personnes bloquées dans les véhicules ou la pénétration dans les locaux et habitations pour dégager et extraire des victimes).