Outil d’externalisation de référence des personnes publiques pour leurs missions d’aménagement, la concession d’aménagement est le contrat par lequel une personne publique confie à un aménageur privé ou public l’étude et la réalisation d’une opération d’aménagement. Ce contrat est défini par les dispositions des articles L.300-4 et L.300-5 du code de l’urbanisme. Si ce contrat reste celui de référence pour les personnes publiques, quelles sont les autres alternatives pour aménager des territoires ?

  • La régie

Les articles L.311-5 et R.311-6 du code de l’urbanisme indique que les personnes publiques pourront exercer une conduite directe des opérations. Les personnes publiques prennent à leur charge le risque de l’opération, ce qui constitue le principal inconvénient de cette procédure. Ce choix est aussi lourd de sens pour la personne publique qui doit s’assurer qu’elle bénéficie de ressources internes suffisantes (mise en place d’une équipe de projet) pour mener à bien cette opération.

Cela constitue l’un des avantages de la régie, ce mode de fonctionnement évite la dissolution des responsabilités et permet une cohérence dans la chaine de décision.

Il suffit alors que la personne publique soit compétente pour décider cette réalisation grâce à ses prérogatives. Les communes et leurs groupements disposent traditionnellement des compétences relatives à l’aménagement. Elle fait donc intervenir ses propres services, ce qui implique un certain nombre de contraintes budgétaire et comptable (Cf. instruction M14).

La plupart des opérations qui sont menées dans le cadre de ce projet sont des opérations de lotissements de maison individuelle ou d’activités. Les OPH sont aussi particulièrement friands de cette forme d’aménagement.

En effet, les OPH sont compétents, sous réserve de l’étude de leur objet social, pour intervenir dans le cadre d’une ZAC (article L.421-1 du code de la construction et de l’habitation). Un dossier de création devra être constitué et approuvé par le CA de l’organisme. Il est aussi loisible à l’OPH de concéder l’étude et la réalisation de l’opération, mais cette option devra recueillir l’assentiment de la personne publique responsable. En outre, il sera astreint aux obligations de concertation énoncés par le code de l’urbanisme. In fine, le dossier sera validé par l’autorité publique compétente, compte-tenu de la nature du projet.

En ce qui concerne, les acquisitions et les cessions, elles répondent aux dispositions de l’article L.2241-1 du CGCT et nécessitent la mise en place d’une délibération de la part de la personne publique. Dans les communes de plus de 2.000 habitants, il sera aussi demandé de dresser un bilan de ces transferts de propriété.

En conclusion, l’aménagement en régie est à proscrire si la collectivité ne dispose pas de moyens humains et financiers importants.

  • Le mandat

Ce type de contrat a été initié par la loi ALUR de mars 2014 et, permet à la collectivité d’externaliser une partie de la gestion opérationnelle qu’elle n’est pas en mesure d’effectuer.

Néanmoins, il n’y a pas de délégation de responsabilité, le mandataire agit au nom et pour le compte de la collectivité. Le choix du mandataire doit faire l’objet d’une procédure de mise en concurrence, tout comme pour le choix des prestataires dudit mandataire.

Il ne doit donc pas être confondu avec le mandat prévu par la loi MOP. Il s’agit d’un contrat global, un marché public de services, qui comprend soit la réalisation des études, soit la réalisation des travaux soit l’achat ou la revente des biens. En outre, ce contrat n’est pas réservé aux opérations menées dans le cadre d’une ZAC (article L.300-3 du code de l’urbanisme).

Cependant, à la différence de la concession d’aménagement, le mandat n’implique pas le transfert de la maitrise d’ouvrage.

A noter aussi que l’exception du in house est aussi applicable à ce type de procédure.

Au titre des inconvénients, on peut signaler qu’une telle procédure alourdit sensiblement les procédures que la collectivité doit mettre en place.

  • Les partenariats contractuels

Parmi les partenariats contractuels qui doivent retenir l’attention des collectivités publiques la ZAC à maitrise foncière partielle fait partie de ceux-ci.  Cette procédure permet d’impliquer directement les propriétaires fonciers dans la mise en place de l’aménagement.

Ce contrat est prévu aux articles L.311-4 et L.311-5 du code de l’urbanisme. Il repose principalement sur une convention d’association avec les propriétaires.

Une convention sera alors conclue avec les propriétaires. Le but de cette dernière, qui est définie à l’article L.300-5 du code de l’urbanisme, est de procéder à une coordination des opérations de construction et d’aménagement avec les propriétaires. Aucune publicité ni mise en concurrence n’est exigée. De même, s’agissant d’un simple contrat il est sans incidence sur les autorisations d’urbanisme et n’est pas opposable aux autorisations de construire.

Attention, toutefois, une telle convention ne pourra faire prendre en charge la réalisation des propriétaires de travaux publics ou de cession de terrains sous peine de requalification en marchés publics.

Enfin, une convention de participation au cout des équipements peut aussi être envisagée.

Second mode d’aménagement contractuel le projet urbain partenarial, institué par l’article 43 de la loi no 2009-323 du 25 mars 2009, récemment modifiée par l’article 163 de la loi no 2014-166 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové, dite loi ALUR, est une nouvelle forme de participation au financement des équipements publics qui figure au Code de l’urbanisme sous les articles L. 332-11-3 et L. 332-11-4. Sa mise en œuvre a été précisée par l’article 4 du décret no 2010-304 du 22 mars 2010 (art. R. 332-25-1 à R. 332-25-3 du Code de l’urbanisme) et l’annexe 5 de la circulaire du 18 juin 2013.

 Un tel projet peut être porté par des propriétaires, des aménageurs ou des constructeurs.

Cette convention doit contenir un certain nombre d’éléments essentiels comme les équipements à réaliser, leur cout, les modalités de paiement, la durée d’exonération de la TVA…

Le PUP permet donc la réalisation d’équipements sous une forme contractuelle et donc simplifiée. La participation PUP n’est pas une taxe d’urbanisme. C’est une participation contractuelle à laquelle sont applicables les règles générales appliquées en matière de participations d’urbanisme telles que la règle de non cumul ou le droit à restitution de l’indu.

Par suite si la collectivité ne réalise pas les équipements qui ont été prévus par la convention et qui ont été préfinancés par la participation, cette dernière est réputée sans cause et peut faire l’objet d’une action en répétition de l’indu.

La participation PUP ne se cumule pas avec les autres participations globales telles que la participation PAE, la participation de ZAC et la participation forfaitaire des aménageurs.

Il en est de même avec les autres contributions aux dépenses d’équipements publics comme la participation pour non-réalisation d’aires de stationnement (PNRAS), la participation pour équipements publics exceptionnels, la participation pour voirie et réseaux (PVR) ou la participation des riverains en Alsace (C. urb. art. L. 332-6, 2o). De même la nouvelle participation pour assainissement collectif (PAC) instituée par l’article L. 1331-7 du code de la santé publique, ne peut se cumuler avec la participation PUP.

  • Les partenariats opérationnels

Dans ce type de montage, les collectivités vont solliciter l’intervention des aménageurs afin de réaliser les projets envisagés.

Première forme, le macro-lot consiste, à commercialiser un ensemble de lot comportant plusieurs unités fonctionnelles qui relèveront de plusieurs maîtres d’ouvrage. Chaque macro-lot comporte des équipements propres et est cédé à un groupement d’opérateurs.

Le macro-lot permet de réaliser une opération de construction ou d’aménagement sur un tènement foncier unique mais formée de plusieurs entités ou associant plusieurs maîtres d’ouvrage dont l’un est généralement le leader, avec (ou non) plusieurs architectes dont l’un est le coordinateur.

En lotissement approuvé, le macro-lot peut faire l’objet d’une division parcellaire qui doit obligatoirement être autorisée par l’autorité compétente. Le nombre de lots issus de cette subdivision vont impacter le nombre maximum de lot autorisé par le permis d’aménager.

La réalisation d’un îlot entier, mêlant des programmes hétérogènes et impliquant plusieurs maîtres d’ouvrage constitue la caractéristique principale de ce montage. L’un d’eux, souvent un promoteur privé, en est le leader, les autres, les utilisateurs. Il est recommandé de recourir à une convention de droit privé pour anticiper les difficultés à venir lors de la réalisation de l’opération.

Seconde forme, la cotitularité d’autorisations d’urbanisme. Pour les grands ensembles, l’article R.423-1 du code de l’urbanisme indique que plusieurs pétitionnaires peuvent être cotitulaires d’une autorisation d’urbanisme. Chacun des maitres d’ouvrage demande alors permis valant division et se répartissent ainsi les propriétés.

Principale difficulté de ce montage, les constructeurs sont solidaires les uns envers les autres. Cette difficulté peut être surmontée par la signature entre les cotitulaires d’une convention organisant leurs rapports.

  • La cession foncière avec PUP inversé

Lorsqu’une personne publique est propriétaire d’un terrain, elle peut aussi envisager de la céder en échange de la réalisation de travaux d’aménagement. Il s’agir d’une cession de gré à gré avec mise en concurrence préalable. L’acquéreur devient donc l’aménageur et doit exécuter un cahier des charges signé devant notaire, et les biens à construire doivent correspondre uniquement aux besoins de l’opération.

Bien entendu, la contrainte première est que le terrain doit avoir été déclassé et doit appartenir au domaine privé de la personne publique concernée.

Techniquement, le projet d’aménagement sera réellement validé en amont du dépôt des demandes d’autorisations d’urbanisme.

Les points sensibles d’un tel contrat résident dans sa rédaction à proprement parlé. Les rédacteurs devront apporter une attention toute particulière aux clauses suspensives et aux éventuelles clauses résolutoires afin de s’assurer de la bonne exécution des travaux.

Un second point doit être signalé, les équipements ne doivent pas constitués des équipements publics mais des équipements propres à la zone à aménager. Le juge administratif n’hésitant pas à requalifier le contrat en concession d’aménagement. La CJUE s’est d’ailleurs prononcée sur ce point (CJUE, 25 mars 2010, Helmut Muller c/ Bundesanstalt, aff. C-451/08) De même, la réalisation d’un équipement public imbriqué dans une opération plus large d’aménagement relève du code de la commande publique (article R.2122-3 du code de la commande publique).

Pour éviter ces problèmes, il est possible de coupler cette cession avec un PUP, dans le cas où des équipements publics seraient nécessaires.