Le Conseil d’État a rendu le 12 juillet 2019 (n°422542) une décision attendue concernant l’installation de serre photovoltaïques en zone agricole.

Faits :

Des particuliers contestaient l’arrêté du maire du Montauban qui avait délivré un permis de construire pour l’édification d’une serre agricole équipée en toiture de panneaux photovoltaïques. Ils contestaient aussi le permis de construire modificatif. Le tribunal administratif de Toulouse a fait droit à leur demande et a annulé les deux arrêtés. La Cour d’appel a confirmé cette décision.

C’est contre cet arrêt que le pétitionnaire s’est pourvu.

Question de droit :

Des serres photovoltaïques peuvent-elles être autorisées en zone agricole ?

Considérant de principe :

« 3. La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d'autres activités, notamment de production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause. »

Enseignement n°1 :

Les dispositions de l’article R.123-7 du code de l’urbanisme sont extrêmement contraignantes et ont pour objet d’empêcher la construction, en zone agricole, de projets sans réelle finalité agricole. Dans ces circonstances, l’implantation de serres photovoltaïques en zone agricole continue d’interroger, notamment au regard de leur compatibilité avec le règlement du PLU.  La jurisprudence s’est étoffée au fur et à mesure pour analyser ce qui pouvait, ou non, être considéré comme « nécessaire » à l’exploitation agricole.

Sont généralement considérées comme liées et nécessaires à l'exploitation agricole, les constructions ou installations qui sont indispensables du point de vue du fonctionnement et des activités de l'exploitation (Rép. min., n° 79417, JOAN Q, 21 sept. 2010, p. 10292 ; CAA Bordeaux, 7 mars 1995, n° 93BX00728 ; Rép. min., n° 45262, JOAN Q, 19 mai 2009, p. 4843), telles que les serres, les hangars, les granges, les porcheries, les étables ou encore les locaux de transformation et de conditionnement des produits venant de l'exploitation (un silo à céréales a une destination « commerciale » et non agricole s'il n'est pas destiné à recevoir à titre principal les produits de l'exploitation, CE 22 nov. 2002, n° 239910). Le juge administratif a été saisi de plusieurs projets de hangars dotés en toiture de panneaux photovoltaïques (CAA Bordeaux, 25 avr. 2013, n° 11BX03399 ; CAA Bordeaux, 19 nov. 2013, n° 12BX00942 ; CAA Marseille, 7 déc. 2011, n° 11MA03510). Si la pose et l'exploitation de panneaux photovoltaïques sur la toiture d'un hangar est sans incidence sur la destination de cette construction, lorsque celle-ci s'inscrit dans une exploitation agricole, il peut arriver que cette construction ne puisse être justifiée en considération des caractéristiques de l'exploitation agricole. La doctrine rappelle que le juge administratif « vérifie l'existence d'un lien de nécessité entre la construction ou l'installation projetée et l'activité agricole, c'est-à-dire qu'elle est indispensable du point de vue du fonctionnement et des activités de l'exploitation »

Enseignement n°2 :

En ce qui concerne les serres photovoltaïques, le critère de nécessité est plus tenu à saisir et dépend grandement de la justification que le pétitionnaire pourra apporter sur ce point. Quelques décisions ont précédé celle que nous commentons ici. Par exemple, la Cour administrative de Bordeaux (14 novembre 2013, n°12BX00465 et 4 octobre 2012, n°11BX01853) a autorisé à plusieurs reprises ce type de construction. 

Plus épineuse est la question de l'association de deux activités de natures distinctes et de la conformité avec les dispositions du règlement du PLU peut conduire à s'interroger sur l'activité principale exercée, qui constitue un critère d'appréciation habituel du juge administratif (CAA Marseille, 12 nov. 2013, n° 12MA01198). Il ressort de la jurisprudence que la production d'électricité peut être qualifiée d'activité accessoire à l'activité agricole lorsque l'on constate que cette dernière demeure l'activité principale. Ce type de projet sera alors en conformité avec les dispositions du règlement de la zone agricole. Toutefois, dès lors que l'alimentation en électricité des serres est de nature secondaire au regard de la production d'électricité sur le site, dont l'essentiel est destiné au réseau public, au point de constituer l'activité prépondérante, l'existence d'un simple lien est insuffisant pour autoriser n'importe quelle installation qui ne s'avère pas, d'un point de vue fonctionnel, nécessaire à l'exploitation agricole, aux termes mêmes du règlement de la zone A. Il faut donc que l’activité principale reste de nature agricole.

Il faut aussi noter que les serres agricoles photovoltaïques peuvent être autorisées au titre des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics. Le règlement du PLU peut admettre au titre de l’article R.123-7 du code de l’urbanisme, la construction de ces installations. La jurisprudence confirme que l'exception d'équipement d'intérêt collectif peut permettre l'installation de panneaux photovoltaïques (TA de Marseille, 2 avril 2012, n°0900689).

Enseignement n°3 :

En ce qui concerne la présente décision se fonde sur le caractère d’élément nécessaire à l’exploitation agricole. En l’espèce, le Conseil d’État confirme que la construction d’une telle installation peut s’avérer nécessaire pour l’exploitation agricole.

Le Cabinet MOGENIER intervient sur toutes les problématiques de droit de l’urbanisme et de l’aménagement.