À la suite d’inondations catastrophiques, plusieurs campings situés en zone exposée aux crues, aux ruissellements ou aux phénomènes de submersion marine peuvent faire l’objet de mesures administratives de restriction, de fermeture temporaire, de fermeture saisonnière, voire d’évacuation.
Ces décisions placent les exploitants dans une situation particulièrement difficile : d’un côté, l’administration est tenue de prévenir les risques naturels graves et d’assurer la sécurité des personnes ; de l’autre, une fermeture administrative peut porter une atteinte très lourde à l’activité économique de l’établissement, à sa valeur commerciale, aux contrats en cours et parfois même à la survie de l’exploitation.
La question n’est donc pas de savoir si l’administration peut agir : elle le peut, et parfois elle le doit. La vraie question est de savoir dans quelles conditions, sur quel fondement juridique, selon quelle procédure, et avec quelles voies de recours pour l’exploitant.
1. Une réglementation désormais structurée autour de plusieurs codes
Historiquement, le camping a d’abord été encadré par une réglementation nationale issue notamment du décret n° 59-275 du 7 février 1959 relatif au camping, complété ensuite par les textes relatifs aux terrains aménagés et au caravaning.
Aujourd’hui, l’essentiel du régime juridique applicable aux campings se trouve dans trois ensembles de textes :
- le code de l’urbanisme, qui encadre la création, l’aménagement, l’autorisation et les prescriptions applicables aux terrains de camping ;
- le code de l’environnement, qui précise les prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation en cas de risques naturels ou technologiques ;
- le code du tourisme, qui permet notamment au préfet d’imposer des normes particulières d’équipement ou de fonctionnement pour protéger les occupants contre certains risques.
En principe, la création ou l’extension d’un terrain de camping d’une certaine importance est soumise à permis d’aménager. Le code de l’urbanisme prévoit notamment que la création ou l’agrandissement d’un terrain de camping permettant l’accueil de plus de vingt personnes ou de plus de six hébergements de loisirs relève du permis d’aménager.
L’autorisation d’urbanisme ne constitue donc pas une simple formalité. Elle doit permettre à l’autorité compétente d’apprécier l’insertion du projet, son équipement, son fonctionnement, mais également sa compatibilité avec les risques naturels connus.
2. Les prescriptions de sécurité imposées aux campings situés en zone à risque
Le code de l’urbanisme prévoit un régime particulier pour les terrains de camping situés dans des zones exposées à un risque naturel ou technologique prévisible.
Lorsque le terrain est situé dans une telle zone, l’autorité compétente pour délivrer le permis d’aménager peut imposer des travaux, équipements ou dispositifs destinés à assurer l’information, l’alerte et l’évacuation des occupants. Ces prescriptions doivent être compatibles avec le plan de prévention des risques naturels lorsqu’un tel plan existe.
Ces prescriptions sont détaillées par le code de l’environnement. Elles peuvent notamment porter sur :
- l’information des occupants dès leur arrivée ;
- l’affichage des consignes de sécurité ;
- la tenue à disposition d’un cahier des prescriptions de sécurité ;
- les modalités de déclenchement de l’alerte ;
- l’obligation d’informer sans délai le maire et le préfet en cas d’alerte ;
- les itinéraires d’évacuation ;
- les zones de regroupement ou de refuge ;
- les conditions dans lesquelles l’exploitant doit ordonner l’évacuation.
Le cahier des prescriptions de sécurité n’est donc pas un simple document administratif. Il constitue un instrument essentiel de prévention du risque et peut devenir une pièce centrale en cas de contentieux.
Lorsque les prescriptions de sécurité ne sont pas respectées, l’autorité compétente peut mettre l’exploitant en demeure de s’y conformer. Si cette mise en demeure demeure sans effet, elle peut ordonner la fermeture du terrain et l’évacuation des emplacements jusqu’à exécution des prescriptions.
Cette fermeture suppose toutefois une procédure régulière : l’exploitant doit, sauf urgence particulière, être mis à même de présenter ses observations écrites ou orales, et de se faire assister ou représenter.
3. Le rôle du maire et du préfet : urbanisme, police générale et police spéciale
La fermeture administrative d’un camping peut reposer sur plusieurs fondements.
Le premier fondement est celui du code de l’urbanisme : il s’agit alors de sanctionner ou de prévenir l’absence d’autorisation, la méconnaissance des prescriptions du permis d’aménager, ou le non-respect des prescriptions de sécurité imposées au titre des risques naturels.
Le deuxième fondement est celui de la police générale du maire. En application des pouvoirs de police municipale, le maire doit prévenir les accidents, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements et, plus largement, les dangers graves menaçant la sécurité publique. En cas de danger grave ou imminent, il lui appartient de prescrire les mesures de sûreté nécessaires.
Le troisième fondement est celui du pouvoir du préfet, soit parce qu’il intervient en substitution du maire en cas de carence, soit parce qu’il dispose d’un pouvoir propre en application du code du tourisme, notamment pour imposer des normes spéciales d’équipement ou de fonctionnement destinées à protéger les occupants des campings contre les risques naturels majeurs.
La jurisprudence récente est importante sur ce point : le préfet peut, sur le fondement de l’article R. 331-8 du code du tourisme, imposer des limitations de fonctionnement ou des fermetures périodiques à des campings exposés au risque d’inondation ou de submersion, sans devoir nécessairement démontrer une carence préalable du maire.
4. Une décision de fermeture doit être motivée, contradictoire et proportionnée
Une décision administrative de fermeture d’un camping ne peut pas être prise de manière automatique.
Elle doit être suffisamment motivée, c’est-à-dire indiquer les considérations de droit et de fait qui la justifient. Une simple référence générale à la localisation du camping en zone inondable est insuffisante si elle ne permet pas de comprendre la nature du risque, son intensité, son périmètre, sa fréquence, et les raisons pour lesquelles une mesure moins sévère serait insuffisante.
L’administration doit également respecter, sauf urgence ou circonstances particulières, la procédure contradictoire préalable : l’exploitant doit être mis à même de présenter utilement ses observations, de produire ses propres études, de discuter la cartographie du risque, de justifier des dispositifs d’alerte et d’évacuation existants, et de proposer des mesures alternatives.
Enfin, la mesure doit être proportionnée.
La fermeture totale d’un camping ne sera pas appréciée de la même manière selon que l’ensemble du terrain est exposé à un aléa fort ou que seule une partie limitée de l’établissement est concernée. L’administration doit donc raisonner au regard de la configuration concrète du site, de la topographie, des accès, des zones de repli, des délais d’évacuation, de la période d’exploitation et des mesures déjà mises en œuvre.
La Cour administrative d’appel de Toulouse a ainsi admis qu’un préfet puisse imposer une fermeture saisonnière d’un camping exposé à un risque d’inondation ou de submersion marine, mais elle a également censuré une fermeture trop large lorsque l’arrêté préfectoral incluait des parties du camping qui n’étaient pas situées dans les zones d’aléa fort ou qui pouvaient faire l’objet d’un traitement différencié.
5. Les enseignements de la jurisprudence
La jurisprudence confirme d’abord que l’existence d’un risque naturel connu impose aux autorités publiques une vigilance particulière.
Dans l’affaire du camping du Grand-Bornand, la Cour administrative d’appel de Lyon a retenu que la crue ayant provoqué la catastrophe ne pouvait pas être regardée comme imprévisible dès lors que des phénomènes similaires s’étaient déjà produits par le passé. L’inondation, même exceptionnelle, ne constitue donc pas nécessairement un cas de force majeure lorsqu’elle correspond à un risque déjà identifié ou identifiable (CAA Lyon, 13 mai 1997, n° 94LY00923 et 94LY01204, lien Legifrance).
Le Conseil d’État a également admis qu’un maire puisse interdire le camping et le stationnement des caravanes sur une partie d’un terrain exposée à un risque de crue, dès lors qu’aucune mesure moins contraignante ne permettait de prévenir efficacement le danger (CE, 17 mars 1997, n° 162075, Commune de Pierrelongue, lien Legifrance).
La Cour administrative d’appel de Bordeaux a, pour sa part, jugé illégal un permis d’aménager autorisant l’extension d’un camping dans un secteur soumis à un risque fort d’inondation, alors que les prescriptions prévues ne permettaient pas de répondre suffisamment au danger encouru par les occupants. Cette décision montre que le risque peut être pris en compte dès le stade de l’autorisation d’urbanisme, et pas seulement au stade d’une fermeture ultérieure (CAA Bordeaux, 14 mai 2020, n° 18BX02265, lien Legifrance).
La Cour administrative d’appel de Marseille a validé la fermeture administrative d’un camping situé en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation, en relevant notamment l’importance des hauteurs d’eau susceptibles d’être atteintes et l’insuffisance des éléments produits par l’exploitant pour remettre en cause l’appréciation du risque (CAA Marseille, 30 septembre 2019, n° 17MA01948, lien Legifrance).
Plus récemment, la Cour administrative d’appel de Toulouse a admis la légalité de fermetures saisonnières imposées à des campings exposés à un risque de crue ou de submersion marine, notamment lorsque la mesure est limitée à la période de plus forte exposition au risque et que l’administration s’appuie sur une cartographie précise issue du plan de prévention des risques (CAA Toulouse, 17 octobre 2023, n° 21TL04845, lien Legifrance ; CAA Toulouse, 17 septembre 2024, n° 22TL22488, lien Legifrance).
Mais cette même Cour a également rappelé que l’administration ne peut pas prononcer une fermeture de manière indifférenciée lorsque toutes les parties du camping ne sont pas exposées au même niveau de risque. L’exploitant peut donc utilement soutenir que la fermeture doit être limitée aux seules zones véritablement exposées, si les autres secteurs du camping présentent des garanties suffisantes de sécurité (CAA Toulouse, 4 avril 2023, n° 21TL04624, lien Legifrance).
Enfin, le Conseil d’État a précisé, dans une affaire relative à un camping exposé à un risque naturel majeur, que l’administration n’est pas nécessairement tenue de procéder à l’expropriation ou à l’acquisition amiable du terrain lorsque des mesures de police, comme une fermeture temporaire ou définitive, permettent de prévenir le risque. L’exploitant peut toutefois, selon les circonstances, rechercher une indemnisation si la mesure lui cause un préjudice grave et spécial (CE, 4 août 2021, n° 431287, Camping Cro-Magnon, lien Legifrance).
6. Quels recours pour l’exploitant ?
L’exploitant d’un camping visé par une mesure de fermeture ne doit pas se limiter à contester abstraitement le principe de la sécurité publique. Ce terrain est rarement favorable, car le juge administratif accorde une importance déterminante à la protection des vies humaines.
La contestation doit être plus technique.
Il convient d’abord de demander communication de l’ensemble des pièces sur lesquelles l’administration s’est fondée : plan de prévention des risques, cartes d’aléas, rapports techniques, avis des services de l’État, avis de la commission de sécurité, échanges avec le SDIS, précédents épisodes d’inondation, études hydrauliques, diagnostics d’évacuation et éventuels comptes rendus de visite.
Il faut ensuite vérifier la base légale de la décision : code de l’urbanisme, code du tourisme, pouvoirs de police du maire, pouvoir de substitution du préfet, ou combinaison de plusieurs fondements.
L’exploitant peut former un recours gracieux ou hiérarchique, mais il doit surtout veiller au délai de recours contentieux, en principe de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision.
Devant le tribunal administratif, le recours principal est le recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de l’arrêté de fermeture. Lorsque l’urgence économique est caractérisée, il peut être accompagné d’un référé-suspension, à condition de démontrer à la fois l’urgence et l’existence d’un moyen sérieux d’annulation.
Les moyens susceptibles d’être invoqués peuvent notamment porter sur :
- l’incompétence de l’auteur de la décision ;
- l’erreur de base légale ;
- l’insuffisance de motivation ;
- la méconnaissance de la procédure contradictoire ;
- l’erreur de fait sur le périmètre réellement exposé au risque ;
- l’erreur d’appréciation sur l’intensité du risque ;
- le caractère excessif ou indifférencié de la fermeture ;
- l’absence d’examen de mesures moins contraignantes ;
- la méconnaissance de la liberté du commerce et de l’industrie, lorsque la mesure excède ce qui est nécessaire à la sécurité publique.
Dans certains cas, le recours indemnitaire peut également être envisagé. Il suppose en principe une demande indemnitaire préalable adressée à l’administration. L’indemnisation peut être recherchée soit en raison de l’illégalité fautive de la décision de fermeture, soit, plus délicatement, sur le terrain de la responsabilité sans faute si la mesure légale cause à l’exploitant un préjudice anormal, grave et spécial.
7. Une stratégie contentieuse à construire autour de la proportionnalité
La fermeture d’un camping en zone inondable est un contentieux de la proportionnalité.
L’exploitant ne gagnera généralement pas en niant l’existence du risque lorsque celui-ci est documenté par un plan de prévention des risques ou par des études hydrauliques sérieuses.
En revanche, il peut utilement contester :
- le périmètre de la fermeture ;
- sa durée ;
- son caractère annuel ou saisonnier ;
- l’absence de distinction entre les zones du camping ;
- l’absence de prise en compte des travaux réalisés ;
- l’existence d’un plan d’évacuation opérationnel ;
- le temps réel nécessaire pour évacuer les occupants ;
- les mesures alternatives possibles : réduction du nombre d’emplacements, fermeture partielle, interdiction de certaines zones, limitation saisonnière, renforcement des dispositifs d’alerte, création de zones refuges ou modification des accès.
Dans ce type de dossier, la discussion ne se limite donc pas au droit. Elle suppose une véritable démonstration technique, cartographique, hydraulique et opérationnelle.
Conclusion
La fermeture administrative d’un camping en zone inondable n’est ni impossible à contester, ni facile à faire annuler.
Le juge administratif admet largement que l’administration puisse prendre des mesures sévères lorsque la sécurité des occupants est menacée. Mais il exige que la mesure soit légalement fondée, régulièrement prise, suffisamment motivée et proportionnée au risque réellement constaté.
Pour l’exploitant, l’enjeu est donc de ne pas se placer dans une opposition de principe à la prévention des risques naturels, mais de démontrer que l’administration a pris une décision trop générale, trop brutale ou insuffisamment individualisée.
La sécurité publique commande parfois la fermeture. Mais elle n’autorise pas nécessairement une fermeture indifférenciée, permanente ou économiquement destructrice lorsque des mesures plus adaptées permettent de protéger efficacement les occupants.
Pas de contribution, soyez le premier