Dans une décision publiée au Bulletin du 20 mars 2025 (Cass. 3e civ., 20 mars 2025, n° 23-11.527, Légifrance), la troisième chambre civile de la Cour de cassation apporte une précision importante quant aux outils procéduraux dont disposent les communes pour obtenir, en cas d'infraction aux règles d'urbanisme, la remise en état d'un terrain. Elle juge que l'action prévue à l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle à la saisine du juge des référés sur le fondement de l'article 835 du code de procédure civile, dès lors qu'un trouble manifestement illicite ou un dommage imminent est caractérisé. La Haute juridiction confirme ainsi la faculté, pour les collectivités, de mobiliser de manière non exclusive les voies offertes par le code de l'urbanisme et par le droit commun de la procédure civile afin d'obtenir la cessation rapide d'une situation irrégulière.

Cette solution s'inscrit dans un mouvement jurisprudentiel cohérent. Sept jours plus tard, la deuxième chambre civile précisait, dans un arrêt également publié, l'étendue des pouvoirs du juge des référés saisi sur le fondement de l'article 835 : celui-ci peut autoriser la commune à procéder d'office aux travaux de remise en état si le contrevenant n'y satisfait pas, mais dans des limites strictes que l'arrêt prend soin de tracer (Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787, Légifrance). Ces deux décisions, lues ensemble, dessinent les contours actualisés du référé civil en matière d'urbanisme.

Ce renforcement de l'efficacité du contrôle urbanistique répond à l'objectif de préservation des règles d'urbanisme, souvent mises à mal dans les zones sensibles ou protégées. Il appelle néanmoins une analyse mesurée de ses conséquences pour les propriétaires fonciers : le recours au référé permet d'ordonner des mesures immédiates sous astreinte, exécutoires de plein droit, sans débat au fond préalable. La question de l'équilibre entre l'effectivité de l'action publique et les garanties dues aux administrés se trouve dès lors posée — étant précisé, comme on le verra, que cet équilibre n'est pas dépourvu de garde-fous (contrôle de proportionnalité au regard de la Convention européenne des droits de l'homme et réserve constitutionnelle relative à la mise en conformité).

I. La reconnaissance d'un double fondement juridictionnel au bénéfice de la commune

La décision du 20 mars 2025 consacre, en des termes dépourvus d'ambiguïté, la faculté pour une commune de cumuler les fondements prévus respectivement par l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme et par l'article 835 du code de procédure civile, afin de solliciter du juge des référés des mesures de remise en état à l'encontre d'aménagements réalisés sans autorisation. Cette reconnaissance constitue un point d'appui notable pour la stratégie contentieuse des collectivités territoriales.

A. L'article L. 480-14 du code de l'urbanisme : une action civile spécifique mais circonscrite

Contrairement à une idée répandue, l'article L. 480-14 n'est pas issu de la loi « SRU » du 13 décembre 2000. Il a été créé par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels (art. 65), qui ne l'ouvrait alors qu'aux ouvrages édifiés dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles. Son champ a ensuite été étendu à l'ensemble du territoire communal par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (point confirmé par l'avis de la troisième chambre civile du 5 décembre 2024, cité infra, et par la décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020).

Ce texte permet à la commune, ou à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme, de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié ou installé sans l'autorisation requise, en méconnaissance de celle-ci, ou — pour les aménagements et travaux dispensés de formalité — en violation de l'article L. 421-8. Il institue ainsi une action civile autonome, qui dispense la collectivité de la voie pénale (article L. 480-4) et n'exige pas la démonstration d'un préjudice personnel et direct.

Cette action présente toutefois deux limites. D'une part, son objet est circonscrit par la lettre du texte à la démolition ou à la mise en conformité d'un ouvrage. D'autre part, lorsqu'elle est exercée au fond, le délai d'instruction peut compromettre l'intégrité des espaces protégés, notamment en zone naturelle ou inondable, dans les situations d'empiètement ou de transformation rapide du site.

Il convient enfin de rappeler que l'action en démolition de l'article L. 480-14 a été déclarée conforme à la Constitution, mais sous une réserve d'interprétation : la démolition ne saurait être ordonnée, sans atteinte excessive au droit de propriété, lorsque le juge peut prononcer à la place une mise en conformité et que celle-ci est acceptée par le propriétaire (Cons. const., 31 juillet 2020, n° 2020-853 QPC, Conseil constitutionnel). Cette réserve, qui irrigue l'ensemble du contentieux de la démolition, conserve toute sa portée lorsque la commune emprunte la voie du référé.

B. L'article 835 du code de procédure civile : un levier autonome de cessation du trouble

L'apport de l'arrêt du 20 mars 2025 réside dans l'affirmation que l'action fondée sur l'article L. 480-14 « n'a ni pour objet ni pour effet de priver » la commune de la faculté de saisir le juge des référés sur le fondement de l'article 835, alinéa 1er, du code de procédure civile. Ce texte autorise le président du tribunal judiciaire à prescrire, même en présence d'une contestation sérieuse, toute mesure conservatoire ou de remise en état pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite, sans préjuger du fond.

En l'espèce, une société civile immobilière avait réalisé, sans autorisation, des aménagements sur une parcelle classée en zone agricole puis en zone naturelle au plan local d'urbanisme, et en zone d'aléa fort au titre du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI). La commune l'avait assignée en référé, simultanément sur les deux fondements, pour obtenir la remise en état. La Cour de cassation valide cette stratégie et rejette le pourvoi.

La solution n'est pas isolée : elle prolonge une jurisprudence ancienne admettant que le juge des référés peut faire cesser le trouble manifestement illicite résultant de travaux exécutés en violation des règles d'urbanisme (1re Civ., 14 mai 1991, n° 89-20.492). Sa portée est toutefois renouvelée par son inscription dans un arrêt de principe publié au Bulletin (FS-B). Le panachage des voies procédurales, selon le degré d'urgence et les nécessités du dossier, confère à la collectivité une souplesse stratégique sans la priver des garanties de fond que demeure le référé.

II. L'étendue des mesures susceptibles d'être ordonnées en référé

La reconnaissance du cumul des fondements ne soulève pas qu'une question de compétence : elle emporte des conséquences quant à l'étendue des mesures que le juge des référés peut prescrire. Sur ce point, deux apports doivent être distingués — l'objet matériel des mesures de remise en état (1°), et le pouvoir d'en autoriser l'exécution d'office (2°).

A. Des mesures de remise en état à portée large

L'article 835, alinéa 1er, autorise le juge des référés à prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s'imposent pour faire cesser un trouble manifestement illicite. En matière d'urbanisme, ce trouble s'entend de toute atteinte caractérisée à une règle d'urbanisme.

L'apport de l'arrêt du 20 mars 2025 est ici notable : la Cour admet que les mesures ordonnées peuvent excéder la seule démolition d'un ouvrage et inclure des opérations matérielles de restitution du terrain à son état antérieur — en l'espèce, la suppression d'un empierrement et le remblaiement avec de la terre meuble du terrain décapé. De telles mesures ne figurent pas littéralement parmi celles visées par l'article L. 480-14 (qui ne mentionne que la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage), ce qui confirme l'autonomie du fondement tiré de l'article 835 et la possibilité d'une remise en état complète.

Ce pouvoir reste subordonné à une appréciation factuelle rigoureuse : la cour d'appel avait constaté que les procès-verbaux dressés par les agents assermentés décrivaient précisément les aménagements litigieux, ce qui justifiait la nature et l'ampleur des mesures. L'arrêt ne consacre donc pas un pouvoir discrétionnaire, mais un pouvoir d'appréciation encadré par la caractérisation du trouble et la proportionnalité des mesures (voir infra, III. B).

B. Le pouvoir d'autoriser la commune à procéder d'office : une faculté assortie d'une limite

C'est l'arrêt du 27 mars 2025 (Cass. 2e civ., n° 22-12.787, Légifrance) qui précise la question de l'exécution. Cette décision est l'aboutissement d'une chaîne procédurale qu'il est utile de retracer :

  • saisie d'un pourvoi formé par une commune (parcelle classée en zone naturelle et espace boisé classé), la deuxième chambre civile a, par arrêt du 13 juin 2024, transmis une question à la troisième chambre civile en application de l'article 1015-1 du code de procédure civile, c'est-à-dire selon le mécanisme de la demande d'avis entre chambres— et non par la voie de la saisine pour avis de l'article L. 441-1 du code de l'organisation judiciaire (Cass. 2e civ., 13 juin 2024, n° 22-12.787, Légifrance) ;
  • la troisième chambre civile a rendu son avis le 5 décembre 2024 (Avis, Cass. 3e civ., 5 décembre 2024, n° 9002 FS-D, sur pourvoi n° 22-12.787, Légifrance) ;
  • la deuxième chambre civile a statué le 27 mars 2025 en faisant application de cet avis.

La solution, exprimée d'abord par l'avis puis consacrée par l'arrêt, comporte deux volets qu'il importe de ne pas dissocier. Le juge des référés qui, sur le fondement de l'article 835, constate un trouble manifestement illicite et ordonne la remise en état peut autoriser la commune, à défaut d'exécution dans le délai imparti, à y procéder d'office aux frais du contrevenant. En revanche, il ne peut pas prévoir que cette exécution aura lieu aux risques et périls du bénéficiaire des travaux irréguliers : sauf disposition légale contraire, l'exécution forcée d'une décision exécutoire à titre provisoire n'a lieu qu'aux risques et périls de celui qui la poursuit, c'est-à-dire de la commune. C'est précisément sur ce dernier point que l'arrêt du 27 mars 2025 censure partiellement la décision d'appel (cassation partielle).

Un point de méthode mérite d'être souligné, car il est fréquemment mal restitué. Le fondement de cette solution n'est pas la combinaison des articles L. 480-9, L. 480-14 et L. 481-1 du code de l'urbanisme : le visa de l'arrêt est l'article 835, alinéa 1er, du code de procédure civile. La Cour ne mobilise les dispositions du code de l'urbanisme — l'exécution d'office après condamnation pénale (L. 480-9), l'action civile en démolition (L. 480-14) et la police administrative de mise en conformité issue de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 (L. 481-1, IV) — qu'à titre d'illustration de l'intention du législateur d'assurer, sous le contrôle du juge, l'effectivité et la rapidité des mesures de remise en état. Le pouvoir reconnu au juge des référés procède donc bien du droit commun de la procédure civile, éclairé par ce contexte législatif.

III. Conséquences pratiques et équilibres de compétence

Lus ensemble, ces arrêts redessinent le paysage du contentieux de l'urbanisme irrégulier. Ils renforcent les outils des communes, sans pour autant supprimer les garanties dont bénéficient les propriétaires.

A. Une stratégie contentieuse consolidée pour les collectivités

La portée pratique des décisions réside dans l'élargissement du spectre procédural offert aux communes. Face à des constructions ou aménagements illicites, souvent situés en zones sensibles (naturelles, agricoles, ou exposées à des risques), les autorités locales peuvent choisir, selon la gravité et l'urgence :

  • la voie pénale, sur le fondement de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme ;
  • la voie civile au fond, en application de l'article L. 480-14, pour obtenir la démolition ou la mise en conformité ;
  • la voie du référé civil, désormais confirmée comme non exclusive de la précédente, permettant une action rapide assortie d'une astreinte et d'une décision exécutoire de plein droit ;
  • et, le cas échéant, la police administrative de l'article L. 481-1 issue de la loi du 9 avril 2024, qui autorise, sous conditions, une mise en demeure puis, à défaut d'exécution, une intervention de l'autorité compétente.

Cette pluralité de voies confère aux communes une réelle liberté stratégique, particulièrement précieuse dans les secteurs soumis à une forte pression foncière, aux divisions parcellaires irrégulières ou aux occupations illicites de terrains.

B. Des garde-fous réels au bénéfice du propriétaire

Le recours au référé, parce qu'il repose sur l'apparence du droit et l'urgence, pourrait laisser craindre une atteinte disproportionnée aux droits du propriétaire, statuée sans expertise ni débat de fond approfondi. Cette inquiétude, légitime dans son principe, doit toutefois être nuancée au regard de deux garanties que la jurisprudence et le Conseil constitutionnel ont expressément maintenues.

En premier lieu, le juge des référés n'exerce pas un pouvoir illimité : il apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Saisi d'une demande de démolition et d'expulsion, il lui appartient de rechercher concrètement si la mesure porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile (art. 8) ; à défaut, sa décision encourt la cassation (3e Civ., 16 janvier 2020, n° 19-10.375, Légifrance). L'avis du 5 décembre 2024 rappelle d'ailleurs expressément cette exigence de proportionnalité. Le silence éventuel d'une décision sur ce point ne traduit donc pas l'absence de contrôle, mais le plus souvent le fait que le moyen n'a pas été soulevé devant les juges du fond.

En second lieu, la réserve d'interprétation posée par la décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020 préserve, lorsqu'elle est possible et acceptée par le propriétaire, la voie de la mise en conformité comme alternative à la démolition. La régularisation n'est donc pas systématiquement exclue ; elle constitue, au contraire, une limite constitutionnelle à la mesure la plus radicale.

Demeurent néanmoins de véritables points de vigilance pour la pratique. Le déplacement du centre de gravité du contentieux, de la décision administrative susceptible de recours vers l'injonction juridictionnelle dotée de la force exécutoire, modifie la position du propriétaire : il se défend désormais contre une mesure immédiatement exécutoire, prononcée dans l'urgence. Surtout, la frontière se brouille entre la police administrative spéciale de l'urbanisme — dont la constatation des infractions relève de l'article L. 480-1 et les pouvoirs de mise en demeure et d'exécution d'office, des articles L. 481-1 et suivants — et la mesure judiciaire de police obtenue par la voie du référé. L'articulation de ces compétences, comme la place laissée à une éventuelle régularisation en cours d'instance, constitueront sans doute les prochains terrains de discussion contentieuse.

Conclusion

Les arrêts des 20 et 27 mars 2025 confirment et structurent un mouvement de fond : le référé civil est devenu un instrument central de l'effectivité des règles d'urbanisme, autonome de l'action spécifique de l'article L. 480-14 et apte à ordonner une remise en état complète, voire à en autoriser l'exécution d'office aux frais du contrevenant. Cette efficacité accrue ne se déploie pas sans contrepoids : le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et la réserve constitutionnelle relative à la mise en conformité constituent les bornes au sein desquelles ce pouvoir s'exerce. C'est dans le maniement concret de ces garanties, plus que dans la reconnaissance du cumul des fondements, que se jouera l'équilibre entre l'action des collectivités et la protection des propriétaires.

Références citées

Textes : art. L. 480-1, L. 480-4, L. 480-9, L. 480-14, L. 481-1 et L. 421-8 du code de l'urbanisme ; art. 835 et 1015-1 du code de procédure civile.